§ 2. Гражданство в зарубежных странах СНГ

Гражданство — атрибут государственного суверенитета. Все зарубежные страны Содружества как суверенные государства имеют свое гражданство. В то же время право на гражданство следует рассматривать как неотъемлемое субъективное право человека.

Гражданство — это устойчивая правовая связь лица с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей. Гражданство — это правовое состояние физического лица, обусловленное его юридической связью с определенным государством. Эта связь территориально не ограничена и служит основанием для обладания юридическим статусом гражданина данного государства. Она означает распространение на граждан, находящихся как на территории соответствующего государства, так и за его пределами, юрисдикции данного государства.

Однако не всякая правовая связь индивидуума с государством может быть охарактеризована как гражданство. Например, между иностранцем и лицом без гражданства, проживающим на территории данного государства, также устанавливается правовая связь, но эта связь будет отличной от той, которая существует между гражданином и государством.

Содержание института гражданства в странах Содружества определяется конституционными положениями, специальными законами, а также общепризнанными принципами и нормами международного и общего права СНГ. Это, в частности, Закон Азербайджана "О гражданстве Азербайджанской ССР" от 26 июня 1990 г.; Закон Беларуси "О гражданстве Республики Беларусь" от 18 октября 1991 г.; Закон Казахстана "О гражданстве Республики Казахстан" от 20 декабря 1991 г.; Закон Кыргызстана "О гражданстве Кыргызской Республики" от 18 декабря 1993 г.; Закон Молдовы "О гражданстве Республики Молдова" от 5 июня 1991 г. и Положение о порядке решения вопросов гражданства Республики Молдова, утвержденное постановлением Парламента Республики от 4 августа 1992 г.; Конституционный закон Таджикистана "О гражданстве Республики Таджикистан" от 4 ноября 1995 г.; Закон Туркменистана "О гражданстве Республики Туркменистан" от 30 сентября 1992 г.; Закон Узбекистана "О гражданстве Республики Узбекистан" от 2 июля 1992 г.; Закон Украины "О гражданстве Украины" от 8 октября 1991 г.

В регулировании гражданства стран Содружества важное значение имеют нормы общего права СНГ, в частности, рекомендательный законодательный акт Межпарламентской Ассамблеи СНГ "О согласованных принципах регулирования гражданства" от 29 декабря 1992 г.; двусторонние Соглашения государств Содружества по вопросам гражданства. Это, например, Соглашение между Российской Федерацией и Казахстаном "Об упрощении порядка приобретения гражданства гражданами Российской Федерации, прибывающими для постоянного проживания в Республику Казахстан, и гражданами Республики Казахстан, прибывающими для постоянного проживания в Российской Федерации" от 20 января 1995 г.; Договор между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Республики Казахстан, и граждан Республики Казахстан, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, от 20 января 1995 г.

Республики в составе зарубежных стран Содружества также имеют свое гражданство. Так, в Конституции Каракалпакстана от 9 апреля 1993 г. есть специальная глава— "Гражданство" (глава 6). В ней провозглашается принцип единства гражданства Каракалпакстана и Узбекистана: "Каждый гражданин Республики Каракалпакстан является гражданином Республики Узбекистан". Однако вопросы предоставления и утраты гражданства исключены из компетенции Жокарты Кенеса (парламента Каракалпакстана) и его Председателя. Подчеркивается, что основания и порядок приобретения и утраты гражданства определяются Законом Узбекистана о гражданстве.

Законы и гражданстве стран Содружества предусматривают право на приобретение статуса гражданина всеми лицами, проживающими на территории этих республик на момент вступления в силу национальных законов о гражданстве независимо от национально-расовой принадлежности, вероисповедания, языка и других обстоятельств. Таким образом, в странах Содружества в основу признания гражданства положен нулевой вариант.

В некоторых странах СНГ определенное значение придается гражданству предков. Так, гражданами Молдовы признаются лица, которые на 28 июня 1940 г. проживали на нынешней территории Республики, и их потомки, если те и другие на день принятия Закона Республики Молдова о гражданстве Республики Молдова от 5 июня 1991 г. проживали на территории Молдовы; если они или хотя бы один из их родителей, предков родились на территории Молдовы и не являются гражданами другого государства; если они до принятия Декларации о суверенитете Республики Молдовы, включая день ее принятия 23 июня 1990 г., имели постоянное жительство на территории Республики и постоянное место работы или другой легальный источник существования. Эти лица в течение года после вступления этого Закона о гражданстве в силу должны были принять самостоятельное решение о выборе гражданства (ст. 2).

В Кыргызстане гражданами признаются:

—лица, которые состояли в гражданстве Республики на день принятия Декларации о государственном суверенитете Кыргызской Республики 15 декабря 1990 г. и не сделали заявления о принадлежности к гражданству другого государства;

— лица, которые состояли в гражданстве Кыргызстана после принятия Декларации о государственном суверенитете и не утратили его на момент вступления в силу Закона о гражданстве Кыргызской Республики от 18 декабря 1993 г.;

— лица, которые приобрели гражданство Кыргызстана в соответствии с действующим Законом о гражданстве.

Большинство зарубежных стран Содружества конституционно закрепляют право на свободный выбор гражданства. Все государства — участники СНГ предусматривают равное гражданство независимо от оснований его приобретения. Граждане обладают личными, социально-экономическими и политическими правами и свободами, гарантированными государством.

Только граждане имеют право избирать и быть избранными в законодательные (представительные) органы государственной власти, занимать должности в высших органах государственной власти и управления: быть главами государств, депутатами, судьями, например членами конституционных судов, участвовать в референдумах.

Заключение или расторжение брака с гражданином другого государства или лицом без гражданства не меняет гражданства мужа и жены.

Граждане обязаны соблюдать конституцию и законы государства, способствовать укреплению его могущества и авторитета. Устанавливаются взаимные обязанности и ответственность лица и государства, вытекающие из факта принадлежности к гражданству.

Граждане пользуются защитой и покровительством своего государства как внутри страны, так и за рубежом. Государство защищает права и свободы граждан, обеспечивает их равноправие во всех областях экономической, политической, социальной и культурной жизни. Государство ответственно перед своими гражданами, а граждане — перед государством. Так, ст. 1 Закона "О гражданстве Республики Казахстан" устанавливает, что Казахстан в лице своих органов и должностных лиц ответствен перед гражданами Республики, а гражданин — перед Республикой. Он обязан соблюдать Конституцию и законы Казахстана, защищать его интересы, территориальную целостность, уважительно относиться к обычаям, традициям, государственному языку и языку представителей всех национальностей, проживающих на территории Республики, способствовать укреплению ее могущества, суверенитета и независимости.

В большинстве стран Содружества двойное гражданство не признается. Двойное или множественное гражданство — это такой правовой статус лица, при котором оно одновременно обладает гражданством двух или более государств. Данная ситуация непосредственно связана с признанием или непризнанием за лицом такого состояния со стороны государства, в гражданстве которого оно состоит и на территории которого находится.

Однако в исключительных случаях в соответствии с национальным законодательством и межгосударственными договорами двойное гражданство в странах СНГ допускается (Таджикистан, Туркменистан). Так, по Соглашению между Российской Федерацией и Туркменистаном об урегулировании вопросов двойного гражданства от 23 декабря 1993 г. за гражданами обоих государств признается право на основании свободного волеизъявления приобрести гражданство другого договаривающегося государства, не утрачивая имеющегося гражданства. В Законе о гражданстве Казахстана от 20 декабря 1991 г. зафиксировано, что "за лицами, являющимися гражданами Республики Казахстан, не признается принадлежность к гражданству другого государства, за исключением случаев, предусмотренных международными договорами Республики Казахстан".

В Законе Украины "О гражданстве Украины" от 8 октября 1991 г. за гражданином Украины не признается принадлежность к гражданству иностранного государства (ст. 10). Однако согласно ч. 2 ст. 1 этого Закона на основании двусторонних международных договоров допускается двойное гражданство.

Для приобретения двойного гражданства необходимо:

1) ходатайство гражданина в адрес компетентных государственных органов;

2) дача ими разрешения гражданину на второе гражданство;

3) получение гражданства только той страны, с которой у государства — участника СНГ имеется договор о двойном гражданстве.

Лицо, состоящее в гражданстве двух государств, пользуется правами и свободами в полном объеме, а также несет обязанности гражданина того государства, на территории которого постоянно проживает. Социальное обеспечение лиц с двойным гражданством проводится в соответствии с законодательством государства, на территории которого они постоянно проживают, если иное не предусмотрено соглашениями. Лица с двойным гражданством проходят обязательную военную службу в том из двух государств, на территории которого постоянно проживают на момент призыва. Такие лица могут пользоваться защитой и покровительством каждого из соответствующих государств.

Однако обладание двойным гражданством приводит к возникновению негативных последствий и порождает ряд практических проблем как для государства, так и для конкретного лица. Возникает неопределенность фактического и юридического положения личности. У лица появляются противоречивые, а иногда несовместимые обязанности перед разными государствами.

Согласно ст. 18 Устава Союза Беларуси и России в Союзе признается единое гражданство. Наличие у гражданина Российской Федерации и гражданина Республики Беларусь гражданства Союза не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из гражданства соответствующего государства — участника Союза.

Наряду с правами и обязанностями, вытекающими из гражданства соответствующего государства — участника Союза, граждане Союза наделяются правами и обязанностями, которые связаны с гражданством Союза.

Гражданин Союза имеет право:

а) на свободное передвижение и постоянное проживание в пределах территории России и Беларуси с соблюдением правил, установленных законами этих государств в отношении отдельных районов и местностей;

б) на защиту на территории третьей страны, где нет представительства государства — участника Союза, гражданином которого он является, со стороны дипломатических представительств или консульских учреждений другого государства — участника Союза на тех же условиях, что и граждане этого государства;

в) на участие в управлении делами Союза;

г) на владение, пользование и распоряжение имуществом на территории России или Беларуси на тех же условиях, что и граждане этих государств.

Гражданин Союза, постоянно проживающий в другом государстве — участнике Союза, имеет право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления на территории страны пребывания.

Законы о гражданстве стран СНГ предусматривают следующие основные условия приобретения гражданства:

1) обязательство уважать и соблюдать конституцию и законодательные акты республики (Беларусь, Молдова, Украина и др.);

2) принесение клятвы верности республике и доказательств преданности государству и народу (Молдова);

3) отказ от иностранного гражданства;

4) ценз оседлости, т.е. постоянное проживание на территории республики в течение определенного срока (от 5 до 10 последних лет):

5 лет — Кыргызстан, Украина; 7 лет — Беларусь; 10 лет — Казахстан). Настоящее правило не распространяется на лиц, изъявивших желание стать гражданами Украины, при условии, если они родились либо доказали, что хотя бы один из их родителей, дед либо бабка родились на территории Украины, и не состоят в гражданстве других государств;

5) владение государственным языком республики в объеме, достаточном для общения (Беларусь, Украина) либо чтобы можно было включиться в общественную жизнь республики (Молдова);

6) наличие легальных источников существования или владения недвижимостью.

Эти требования могут не учитываться в исключительных случаях по решению президента республики в отношении лиц, имеющих выдающиеся заслуги перед государством.

Упрощенный порядок предоставления гражданства, как правило, применяется к женщинам, состоящим в браке с гражданином государства СНГ, по их просьбе и при условии отказа от иностранного гражданства.

В Кыргызстане требование о пятилетнем цензе оседлости и владении государственным языком не распространяется:

— на лиц кыргызской национальности, проживающих за пределами Республики;

— имеющих особые заслуги перед Республикой;

— при восстановлении в гражданстве Кыргызской Республики;

— при заключении брака с гражданином (гражданкой) Кыргызстана;

— родившимся в Кыргызской Республике.

В Казахстане ценз оседлости (10 лет постоянного проживания на территории Республики) не требуется при приеме в гражданство несовершеннолетних, недееспособных и лиц, которые имеют особые заслуги перед Республикой, а также лиц, вынужденно покинувших территорию Казахстана по политическим мотивам, и их потомков, если они возвратились для постоянного проживания в Казахстан как на историческую Родину (ст. 16). В срок постоянного проживания засчитывается:

— время службы в армии, если лицо до этого проживало на территории Республики и перерыв между днем увольнения из армии и днем прибытия в Республику на постоянное жительство не превышает трех месяцев;

— время учебы за пределами Республики, если перерыв между окончанием учебы или отчислением из учебного заведения и днем прибытия в Республику не превышает трех месяцев;

— время выезда в командировку за пределы Республики, если перерыв между окончанием командировки и днем прибытия в Республику не превышает трех месяцев.

Исчисление трехмесячного срока приостанавливается в случаях болезни, стихийного бедствия или по другим уважительным причинам.

В срок проживания на территории Республики не засчитывается время отбывания назначенного судебными органами других государств мер уголовного наказания, а также срок пребывания на территории Республики в командировке, на лечении и в других случаях временного проживания.

Вопросы гражданства военнослужащих, состоящих на действительной военной службе в частях, дислоцированных на территории Казахстана, определяются межгосударственными договорами Республики.

В приеме в гражданство государств СНГ может быть отказано. Национальное законодательство устанавливает различные основания для отказа в приеме в гражданство. Так, согласно Закону "О гражданстве Республики Казахстан" таковыми являются:

1) совершение преступления против человечества, предусмотренного международным правом;

2) сознательное выступление против суверенитета и независимости Республики;

3) призывы к нарушению единства и целостности государственной территории;

4) осуществление противоправной деятельности, наносящей ущерб государственной безопасности, здоровью населения;

5) разжигание межгосударственной, межнациональной и религиозной вражды, противодействие функционированию государственного языка;

6) осуждение за террористическую деятельность;

7) признание судом лица, ходатайствующего о приеме в гражданство, особо опасным рецидивистом;

8) состояние в гражданстве других государств при отсутствии с ними межгосударственного соглашения о двойном гражданстве (ст. 17).

По закону о гражданстве Республики Молдова предусматривается возможность приобретения гражданства лицами, проживающими на ее территории и имевшими постоянное место работы или другие источники существования до принятия Декларации о суверенитете Республики Молдова. Этим лицам предоставлялось право выбора гражданства в течение одного года после вступления Закона в силу (ст. 2). Условием принятия в гражданство Молдовы является знание молдавского языка.

В Законе также указывается, что граждане Молдовы независимо от основания приобретения гражданства обладают в раной степени всеми социально-экономическими, политическими и личными правами и свободами.

Лица, принимаемые в гражданство Молдовы, в обязательном порядке должны клятвенно подтвердить, что будут соблюдать и уважать Конституцию Республики и ее законодательство. Они приносят клятву верности Республике следующего содержания: "Я (фамилия, имя) клянусь быть преданным гражданином Республики Молдова, свято соблюдать ее Конституцию и другие законы, не принимать никаких действий, направленных против Интересов, целостности и престижа Республики Молдова".

Гражданство приобретается в день дачи клятвы верности (ст. 15 Закона "О гражданстве Республики Молдова").

В приеме в гражданство государства Содружества может быть отказано. Национальное законодательство устанавливает различные основания для отказа в приеме в гражданство.

Ходатайство о приеме в гражданство отклоняется, если лицо, ходатайствующее об этом:

— совершило преступление против человечества, предусмотренное международным правом (Казахстан, Украина);

— совершило насильственные действия (геноцид) против национальной государственности (Украина), участвовало в репрессиях;

— сознательно выступает против суверенитета и независимости республики, гражданином которой собирается стать (Казахстан);

— прибывает к насильственному свержению или изменению государственного и общественного строя, закрепленного конституцией государства, гражданином которого собирается стать (Кыргызстан, Таджикистан);

— призывает к нарушению единства и территориальной целостности республики, гражданином которой собирается стать (Казахстан);

— осуществляет противоправную деятельность, наносящую ущерб государственной безопасности, охране общественного порядка, здоровью или нравственности населения (Казахстан, Кыргызстан, Таджикистан);

— разжигает межгосударственную, расовую, межнациональную и религиозную вражду, распространяет идеи фашизма, шовинизма, пропагандирует войну (Казахстан, Кыргызстан, Таджикистан);

— противодействует функционированию государственного языка (Казахстан);

— осуждено к лишению свободы за террористическую деятельность (Казахстан, Таджикистан); тяжкие преступления (Кыргызстан, Украина) или находится под следствием в момент рассмотрения заявления о предоставлении гражданства;

— признано судом особо опасным рецидивистом (Казахстан);

состоит в гражданстве другого государства при отсутствии с ним межгосударственного соглашения о двойном гражданстве (Казахстан);

— по другим основаниям, предусмотренным законом.

В Казахстане за всеми гражданами, вынужденно покинувшими республику, а также казахами, проживающими в других государствах, признается право иметь гражданство Казахстана наряду с гражданством другого государства, если это не противоречит законам страны пребывания (ст. 3 Закона "О гражданстве Республики Казахстан").

Республика создает условия для возвращения лиц, вынужденно покинувших ее территорию в периоды массовых репрессий, насильственной коллективизации, в результате иных антигуманных политических акций, и их потомков, а также для проживающих на территории бывших союзных республик СССР казахов (ст. 3).

Документами, подтверждающими гражданство, являются: паспорт (общегосударственный, служебный, дипломатический), военная книжка (для военнообязанных), а для лиц моложе 16 лет — свидетельство о рождении.

Прекращение гражданства возможно: а) вследствие выхода из гражданства данного государства; б) его утраты; в) лишения гражданства (в отдельных странах — Молдова); г) по основаниям, предусмотренным международными договорами республики; д) по иным основаниям, предусмотренным законом о гражданстве данного государства.

Выход из гражданства — акция добровольная. Для оформления выхода из гражданства требуется подача заявления на имя главы государства.

В выходе из гражданства может быть отказано, если лицо, ходатайствующее о выходе, имеет неисполненные обязательства перед государством или имущественные обязательства, с которыми связаны существенные интересы граждан или предприятий, учреждений, организаций, государственных органов, общественных объединений, расположенных на территории данного государства.

Во всех зарубежных странах Содружества выход из гражданства не допускается, если лицо, ходатайствующее о выходе: 1) привлечено к уголовной ответственности в качестве обвиняемого; 2) отбывает наказание по вступившему в законную силу приговору суда; 3) если выход лица из гражданства противоречит интересам государственной безопасности данного государства.

Законы о гражданстве стран СНГ подробно определяют основания и процедуру прекращения гражданства. Так, законы о гражданстве Беларуси, Казахстана, Кыргызстана, Таджикистана и других республик предусматривают утрату гражданства вследствие:

1) приобретения лицом гражданства другого государства, если иное не предусмотрено международными договорами республики;

2) поступления лица на военную или разведывательную службу, в полицию, органы юстиции или иные органы государственной власти и управления в иностранном государстве без согласия на то компетентных органов республики, если иное не предусмотрено межгосударственными договорами республики;

3) если лицо, постоянно проживающее за границей, не встало на консульский учет без уважительных причин в течение трех лет (Кыргызстан), пяти лет (Беларусь, Казахстан, Таджикистан);

4) если гражданство республики приобретено в результате представления заведомо ложных сведений или фальшивых документов.

Гражданство, приобретенное в результате представления заведомо ложных сведений или фальшивых документов, признается недействительным с момента его приобретения. Утрата гражданства в этих случаях наступает с момента регистрации данного факта полномочным государственным органом (МВД республики), а в отношении находящихся за границей — министерством иностранных дел республики.

Если выход из гражданства акция двусторонняя и осуществляется на основе взаимного согласия лица и государства, то лишение или наказание гражданства акция односторонняя и осуществляется на основе решения компетентных органов заинтересованного государства.

Большинство государств в СНГ не допускает лишения гражданства.

В преамбуле Закона "О гражданстве Украины" установлено: "Никто не может быть лишен гражданства или права изменить гражданство". И все же ряд государств СНГ предусматривает возможность лишения гражданства (Азербайджан, Молдова, Таджикистан). Так, Закон о гражданстве Азербайджана устанавливает, что лишение гражданства Азербайджана может иметь место в исключительном случае в отношении лица, если оно совершило действия, наносящие существенный ущерб государственным интересам или государственной безопасности Азербайджана (ст. 21).

Основаниями для лишения гражданства могут быть:

1) приобретение гражданства обманным путем (Молдова);

2) совершение тяжкого преступления против государства (Молдова);

3) грубое или систематическое нарушение декларации — клятвы верности республике (Молдова);

4) поступление на службу в вооруженные силы иностранного государства (Молдова);

5) вступление в общественную должность другого государства без ведома и согласия компетентных органов государства (Молдова);

6) совершение преступления против человечества или актов геноцида (Молдова).

Представление о лишении гражданства вносится на имя президента республики. Лишение лица гражданства не влечет изменения гражданства его супруга и детей. Длительное и постоянное проживание за пределами государства не влечет утраты гражданства.

Законодательство стран СНГ подробно регулирует вопросы гражданства детей. Практически все государства Содружества берут за основу признания гражданства принцип крови.

Межпарламентской Ассамблеей государств — участников СНГ разработан рекомендательный законодательный акт "О согласованных принципах регулирования гражданства" от 29 декабря 1992 г.1, направленный на повышение уровня защиты прав человека в СНГ, сокращение случаев безгражданства, облегчение контактов между людьми, установление и поддержание дружественных и добрососедских отношений со всеми государствами.

Межпарламентская Ассамблея СНГ признала нормативное значение таких принципов, как право каждого человека на гражданство и его изменение; равенство гражданства; недопустимость лишения гражданства и дискриминации в вопросах гражданства по признакам социального происхождения, имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, политических и иных убеждений, рода и характера занятий.

Поощряется приобретение гражданства лицами без гражданства (ст. 5). Устанавливается, что отсутствие источника существования, наличие хронической болезни, судимость не должны влиять на решение вопросов гражданства. Подчеркивается, что дети, рожденные на территории одного из государств — участников Содружества, не должны на территории другого государства СНГ становиться лицами без гражданства. Решение вопросов гражданства полномочными органами должно способствовать воссоединению семей (ст. 8). Подчеркивается, что отдельные нации, народности, национальные меньшинства не должны ущемляться при регулировании вопросов гражданства (ст. 9).

Признается правомерность защиты государством своих граждан за пределами своей территории в соответствии с международно-правовыми нормами (ст. 10).

Сохраняется бесспорным принцип, что заключение или расторжение брака с лицом, принадлежащим к другому государству, равно как и проживание за границей в течение любого отрезка времени, как правило, не влечет прекращения гражданства.

 

1 Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ. 1993. № 2. С. 20—21.

Согласно международной практике каждое государство, гражданством которого обладает лицо, вправе рассматривать его исключительно как своего гражданина. Поэтому некоторые ученые предлагают ввести в рамках СНГ статус "постоянных резидентов" и заключать между государствами — участниками Содружества соглашения об установлении для таких лиц режима наибольшего благоприятствования 1. При этом у государства сохраняется возможность дипломатической защиты своих граждан.

Никто не может быть выслан за пределы страны или выдан иностранному государству, кроме случаев, предусмотренных межгосударственным договором. Государство, его дипломатические представительства и консульские учреждения, а также должностные лица обязаны принимать меры к тому, чтобы его граждане за рубежом имели возможность пользоваться всеми правами, предоставляемыми законодательством страны пребывания, международными договорами, сторонами которых являются соответствующая республика и страна пребывания, и общепризнанными принципами и нормами международного права; защищать в установленном законом порядке их права и интересы, охраняемые законом, а при необходимости способствовать восстановлению нарушенных прав граждан.

Законодательно закрепляется право на выбор и изменение гражданства.