Глава 24. Правительство Российской Федерации
§ 1. Положение Правительства РФ в системе исполнительной власти. Конституция РФ 1993 г. знаменует собой качественно новый этап и подход в регулировании всей системы исполнительной власти и органов, осуществляющих данную ветвь единой государственной власти. Поэтому, прежде всего, подчеркнем ряд принципиально новых концептуальных по характеру и значимости теоретико-нормативных положений, касающихся исполнительной власти в целом и форм и органов, реализующих эту власть.
1. Осуществление государственной власти в РФ на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную власти. Причем органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.
2. Нормативное положение ст. 11 Конституции об осуществлении в РФ государственной власти Президентом, Федеральным
Глава 24. Правительство Российской Федерации 387
Собранием (Советом Федерации и Государственной Думой), Правительством РФ, судами РФ. Из смысла данной, а также ст. 10 вытекает, что значительно расширился круг органов государственной власти в РФ. К ним теперь относятся представительные (законодательные), исполнительные и судебные органы государственной власти. А по Конституции РФ 1978 г. ч. 2 ст. 2 и ч. 1 ст. 85 к числу органов государственной власти относились только Советы народных депутатов. Такой подход понятен и объясним, если учесть, что вся концепция советского народовластия строилась на искусственной и утопичной в своей первоначальной основе "концепции" о Советах, якобы соединяющих и воплощающих в себе полновластие, законодательную и исполнительную власть, а также контрольные функции. Развенчание проповедовавшегося многие десятилетия взгляда на Советы, отказ от них как формы организации власти явились важными и поистине революционными по своему характеру шагами на пути созидания в России подлинного народовластия1.
3. Отнесение органов исполнительной власти к числу органов государственной власти обусловливает еще один вывод, основанный на ч. 2 ст. 3 Конституции: органы исполнительной власти как разновидность органов государственной власти участвуют в осуществлении власти народа (народовластия) в России.
Все вышесказанное как бы приближает нас к пониманию новых явлений и процессов, а также соответствующих конституционных норм, охватывающих проблему: Правительство РФ и исполнительная власть. В этом плане, по сравнению с Конституцией 1978 г., многое существенно уточнено и поставлено на свое место в соответствии с доктриной разделения властей, местом и принципиально новым положением и ролью Президента РФ по Конституции 1993 г.
В связи с вышеназванной проблемой выделим следующее. По Конституции 1978 г. Президент РФ являлся высшим должностным лицом РФ и главой исполнительной власти. По Конституции РФ 1993 г. статус Президента РФ серьезнейшим образом изменился. Исчезли формулировки о нем как о высшем должностном лице и, что особенно важно, как о главе исполнительной власти.
По Конституции РФ 1993 г., Президент РФ имеет качественно новый правовой статус: он является главой государства, наделен весьма широкими правами в осуществлении как законодательной и судебной власти, так и большими полномочиями в сфере исполнительной власти. Сказанное, однако, не означает, что Президент, как
1 См. подробнее Габричидзе Б.И. Советы: "работающие корпорации" или разделение властей? / / Народный депутат 1991. № 13.
388 Раздел VI. Конституционная система власти в РФ
это было по Конституции 1978 г., является главой исполнительной власти Последовательное проведение в Конституции 1993 г. принципа разделения властей обусловило качественно иное по сравнению с Конституцией 1978 г. решение вопроса о соотношении Правительства и исполнительной власти Российской Федерации. Если по Конституции 1978 г. Совет Министров – Правительство только орган исполнительной власти, то по Конституции 1993 г исполни тельную власть Российской Федерации, осуществляет Правительство Российской Федерации. И еще об одном нововведении, имеющем отношение к характеристике Правительства и исполнительной власти в целом. В Конституции 1993 г. нет термина "государственное управление", который все реже встречается и в текущих нормативно-правовых актах. Указанный термин, который раньше широко использовался, к сожалению, не имел четкого юридического содержания, отличался некоторой расплывчатостью, трактовался, поэтому по-разному государствоведами, административистами, специалистами в области теории управления. Ясные и четкие термины "исполнительная власть", "система исполнительной власти", "органы исполнительной власти" соответствуют концепции разделения властей, являющейся одной из теоретико-нормативных основ Конституции 1993 г.
Во многом вышесказанное обусловливает и объясняет серьезное качественное изменение статуса Правительства РФ, установленного в Конституции 1993 г.
Хотя правовому положению Правительства непосредственно посвящена глава 6 Конституции, многие его элементы и конкретные нормы о нем содержатся в разделах, других главах и статьях Основного Закона России
Однако, прежде чем характеризовать современный конституционно–правовой статус Правительства, необходимо коснуться вопроса о том, в чем конкретно выразились изменения его правового положения по сравнению с прежней Конституцией. По Конституции РФ 1978 г. (ст. 122) Совет Министров – Правительство РФ – орган исполнительной власти, подотчетный Съезду народных депутатов, Верховному Совету и Президенту РФ. Подотчетность Правительства высшим представительным органам власти отражала прежнюю, хотя и уже во многом себя дискредитировавшую идею всевластия и полновластия Советов Это, в частности, было отражено в ряде положений и норм, прямо касающихся статуса и компетенции Правительства РФ. Например, нормы ст. 104 данной Конституции о том, что Съезд правомочен принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, относящийся к ведению Российской Федерации. А ч. 10 ст. 104 предусматривала утверждение Съездом Председателя
Глава 24. Правительство Российской Федерации 389
Правительства РФ. По сути дела, установленный поправками к Конституции 1978 г. принцип разделения властей и основанная на нем система государственной власти оказались во многом формальными декларациями, не осуществленными не только на практике, но и не проведенными последовательно в самом тексте Конституции 1978 г. В ней по-прежнему были сохранены формулировка о Советах народных депутатов как политической основе РФ, определение Съезда как высшего органа государственной власти РФ, а Верховного Совета – в качестве органа Съезда народных депутатов. При этом Верховный Совет определялся как постоянно действующий законодательный, распорядительный и контрольный орган Российской Федерации (ст. 107).
В названных нормах удивляет то, что Верховному Совету (распорядительный орган) прямо предписывались полномочия исполнительной власти, что совершенно не согласовывалось с принципом разделения властей, явилось посягательством на прерогативы исполнительно распорядительной деятельности, призванной по концепции разделения властей концентрироваться в ведении Правительства и всех других органов и звеньев, входящих в систему исполнительной власти. Стремлением представительного органа власти – Верховного Совета – изъять у Президента – по Конституции 1978 г., главы исполнительной власти – полномочия самостоятельно назначать и освобождать от должности федеральных министров, отражающим непримиримую в тот период конфронтацию законодательной и исполнительной властей, объясняется и включение в текст Конституции 1978 г нормы (ст. 123) о необходимости согласия Верховного Совета при назначении Президентом на должность министров иностранных дел, обороны, безопасности, внутренних дел. Ущемленность статусов Президента как главы исполнительной власти и самого Правительства как органа исполнительной власти проявилась в Конституции 1978 г. также в том, что Президент мог принять по своей инициативе решение об отставке Правительства лишь с согласия Верховного Совета. Данное ограничение являлось одним из показателей глубокой внутренней противоречивости положений и норм Конституции 1978 г. С одной стороны, провозглашение принципа разделения властей, придание Президенту статуса главы исполнительной власти. С другой стороны, конституционное закрепление Советов как политической основы РФ, а Верховного Совета в качестве не только законодательного, но и распорядительного и контрольного органа государственной власти. Эти и другие противоречия и несогласованности, касающиеся, в частности, статуса исполнительной власти в целом и ее органов, в первую очередь
390 Раздел VI. Конституционная система власти в РФ
Правительства РФ, требовали принципиально иного, соответствующего глубоким политическим и социально-экономическим реформам в России и реального осуществления разделения властей, подхода при их новом конституционно–правовом решении.
В Конституции РФ 1993 г. четко проведен принцип разделения властей и отброшена идея полновластия Советов, новое звучание получили концепция исполнительной власти и нормы о ее конкретном осуществлении. В первую очередь, качественно новый статус главного федерального органа исполнительной власти – Правительства РФ, который заложен в самой Конституции, но будет развит и конкретизирован в федеральном конституционном законе о Правительстве Российской Федерации. До принятия такого закона, помимо гл. 6 Конституции, содержащей основы правового статуса Правительства РФ, указов Президента РФ, актов Правительства РФ об организации своей деятельности, действует в части, не противореча щей Конституции 1993 г. Закон РФ о Совете Министров – Правительстве Российской Федерации от 22 декабря 1992 г.
При общей характеристике Правительства РФ как органа, осуществляющего исполнительную власть Российской Федерации, необходимо выделить главные, наиболее существенные черты и особенности, отличающие его среди других органов в системе исполнительной власти. При этом надо подчеркнуть, что имеются в виду именно те черты и особенности статуса Правительства, которые непосредственно составляют его конституционный статус, либо прямо вытекают из него. Тем самым обусловливаются и подчеркиваются одновременно характер, степень охвата, объем регулирования и изучения соответственно конституционным (государственным) правом таких институтов, как исполнительная власть в целом и Правительство РФ в частности.
В настоящем курсе изучается в целом конституционно-правовой статус Правительства, а более развернуто вопросы его структуры, состава, компетенции, организации деятельности и др. раскрываются в курсе административного права.
1. В ч. 1 ст. 110 речь идет об осуществлении Правительством исполнительной власти Российской Федерации, те о реализации данной власти в рамках Российского федеративного государства.
2. Правительство РФ – федеральный орган исполнительной власти, что четко определено Указом Президента РФ от 10 января 1994 г № 66 о структуре федеральных органов исполнительной власти. Из ч. 1 ст. 110 и данного Указа можно сделать вывод, что Правительство РФ призвано возглавлять систему органов исполни тельной власти (хотя в Конституции не используется такое понятие), а также обеспечить их согласованную деятельность.
Глава 24. Правительство Российской Федерации 391
3. Правительство РФ – коллегиальный федеральный орган исполнительной власти. В соответствии с ч. 2 ст. 130 Конституции, в его состав входят Председатель Правительства, заместители Председателя и федеральные министры. Таким образом, Конституция содержит перечень должностных лиц, которые входят в состав Правительства РФ В соответствии с Указом Президента РФ от 30 сентября 1992 г. "О системе центральных органов федеральной исполнительной власти" в состав Совета Министров – Правительства РФ входили также председатели государственных комитетов РФ Конституция 1993 г. внесла весьма серьезные изменения в отношении состава Правительства: теперь в него включены, помимо Председателя и его заместителей, только федеральные министры. Руководители иных федеральных органов исполнительной власти (государственных комитетов и других органов исполнительной власти) могут быть включены в состав Правительства только в том случае, если им присвоен ранг федерального министра. Что касается конституционной нормы о заместителях Председателя Правительства, то она включает и первых заместителей Председателя Правительства РФ. В состав Правительства входят федеральные министры, возглавляющие предусмотренные Указом Президента РФ от 10 января 1994 г. министерства, а также иные должностные лица, имеющие ранг федерального министра. Федеральными являются министерства-топлива и энергетики, экономики, науки и технической политики: сельского хозяйства и продовольствия, обороны, здравоохранения и медицинской промышленности; финансов, образования, охраны окружающей среды и природных ресурсов, юстиции; транспорта, внешних экономических связей; культуры; внутренних дел; связи; по сотрудничеству с государствами – участниками Содружества Независимых Государств; социальной защиты населения; по делам национальностей и региональной политике, иностранных дел, путей сообщения, труда, по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, по атомной энергии.
Федеральные органы исполнительной власти находятся в ведении Правительства. Однако имеются исключения для ряда ведомств, предусмотренные Указом Президента РФ от 10 января 1994 г. и иными законодательными актами РФ Президенту РФ подведомственны министерства обороны, внутренних дел, иностранных дел, Федеральная служба безопасности, Служба внешней разведки, Федеральная пограничная служба, Федеральное агентство правительственной связи и информации и др.
Порядок назначения Председателя Правительства РФ определен в ст. 111 Конституции РФ Вопрос о процедуре назначения главы рос-
392 Раздел VI. Конституционная система власти в РФ
сийского Правительства имеет большое значение, поскольку названная должность – одна из ключевых и ведущих в государстве.
В ч. 1 ст. 111 содержится исходная норма: Председатель Правительства назначается Президентом – это одно из важнейших конституционных полномочий Президента РФ. Здесь же указано и на полномочие Государственной Думы ("с согласия Государственной Думы"), что корреспондируется с ч. 1 ст. 103, предусматривающей дачу Государственной Думой согласия Президенту на назначение Председателя Правительства РФ. Право выдвигать кандидатуру на пост Председателя Правительства имеет только Президент РФ. Внесение кандидатуры в Государственную Думу должно происходить в определенные сроки: а) не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента; б) не позднее двухнедельного срока после отставки Правительства, если таковая имела место; в) в течение недели со дня отклонения Государственной Думой кандидата на этот пост. В ч. 3 ст. 111 установлен определенный срок для рассмотрения Государственной Думой кандидатуры на должность Председателя Правительства: в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре.
В Регламенте Государственной Думы (гл. 17) подробно определен порядок дачи согласия Президенту на назначение Председателя Правительства РФ. Президент РФ либо его полномочный представитель в Федеральном Собрании официально представляет кандидатуру на должность Председателя Правительства РФ. Кандидат на должность Председателя Правительства докладывает Государственной Думе программу основных направлений деятельности будущего Правительства Российской Федерации. Перед обсуждением кандидатуры в течение времени, определенного Государственной Думой, но не свыше 30 минут, кандидат отвечает на вопросы депутатов. По окончании ответов на вопросы представители фракций и депутатских групп высказываются за выдвинутую кандидатуру или против нее. Согласие на назначение Председателя Правительства РФ считается полученным, если за предложенную кандидатуру проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы.
Часть 4 ст. 111 предусматривает, что после трехкратного отклонения Государственной Думой представленных кандидатур Председателя Правительства РФ Президент назначает Председателя Правительства. Это понятно, поскольку государство не может в течение длительного времени обходиться без Правительства и его главы – Председателя Правительства Частью 4 предусмотрена и другая, очень важная норма: обязанность Президента распустить Государственную Думу и назначить новые выборы.
Глава 24. Правительство Российской Федерация 393
Часть 1 ст. 112 иногда трактуется в литературе1 как право Президента РФ определять структуру федеральных органов исполнительной власти. На практике так и происходит ввиду неурегулированности в законодательстве – в том числе в самой Конституции – данного вопроса, который призван быть регламентирован, например, в законе о Правительстве РФ либо в законе о системе федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядке их организации и деятельности. В настоящее же время вопрос о структуре федеральных органов исполнительной власти регулируется упомянутым Указом Президента РФ от 10 января 1994 г. с последующими дополнениями.
В ч. 1 ст. 112 установлена обязанность Председателя Правительства РФ не позднее недельного срока после назначения представить Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти. В ч. 2 установлено также. Председатель Правительства РФ вносит Президенту предложения о кандидатурах на должности заместителей Председателя и федеральных министров.
На основе предложений Председателя Правительства Президент РФ своим Указом утверждает структуру федеральных органов исполнительной власти. В нее, помимо Правительства, входят федеральные органы исполнительной власти, подразделяющиеся на две группы: 1) федеральные министерства; 2) иные федеральные органы исполнительной власти.
К числу "иных федеральных органов исполнительной власти" отнесены, согласно упомянутому Указу Президента от 10 января 1994 г., весьма разновидные органы исполнительной власти: государственные комитеты, комитеты, федеральные службы, государственные службы, агентства, федеральные надзоры, а также Департамент налоговой полиции РФ. Статус каждого из перечисленных органов исполнительной власти определяется в специальном Положении, утвержденном Президентом либо по его поручению Правительством РФ. Назначение на должности федерального министра, председателя государственного комитета, комитета, руководителя других федеральных органов исполнительной власти производится Президентом РФ, который издает в каждом случае Указ о назначении на соответствующую должность.
Конституция РФ 1993 г. не предусматривает (как это было по Конституции 1978 г.) вхождение по должности в состав Правительства РФ председателей правительств республик в составе Российской Федерации.
1 Конституция Российской Федерации. Комментарий М., 1994. С. 484.
394 Раздел VI. Конституционная система власти в РФ
§ 2. Компетенция Правительства Российской Федерации. Компетенция Правительства РФ – важнейший компонент его конституционно-правового статуса. Компетенция данного органа – это круг вопросов его ведения, основных направлений деятельности (функций) и конкретных полномочий в различных сферах жизни общества. Правительство, будучи федеральным органом исполнительной власти, существенно отличается от других федеральных органов исполнительной власти не только специфическим порядком образования, но и местом, занимаемым в системе федеральных органов исполнительной власти, особыми характером и объемом компетенции, взаимоотношениями с Президентом и Федеральным Собранием.
Характеризуя самостоятельную роль Правительства как органа, осуществляющего исполнительную власть Российской Федерации, одновременно следует учитывать особенности взаимоотношений Президента с Правительством. По Конституции РФ 1993 г. Президент участвует в осуществлении исполнительной власти, поскольку, согласно ч. 2 ст. 80, он обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Более того, Президент РФ обладает правами и полномочиями непосредственного руководства Правительством путем председательствования на его заседаниях, назначения Председателя и остальных членов Правительства. Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики государства и функции Правительства РФ по их реализации. Поэтому вне конституционной модели взаимоотношений Президента с Правительством трудно представить компетенцию Правительства. Эта компетенция находит свое юридическое закрепление, как в соответствующих нормах Конституции, так и в предписаниях текущего законодательства – в федеральных законах, нормативных актах Президента РФ и самого Правительства РФ.
В Конституции РФ (ст. 113) установлено, что Председатель Правительства РФ в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и Указами Президента определяет основные направления деятельности Правительства РФ. Конечно, рамки, в которых призван в этом отношении действовать. Председатель Правительства, во-первых, обусловлены, конституционной моделью взаимоотношений Президента и Правительства, во-вторых, очерчены в ст. 114 Конституции РФ. Однако, прежде чем анализировать данные полномочия, их характер и особенности, необходимо кратко сформулировать некие условно названные общие, присущие Правительству функции, обусловленные его природой, а также конституционно-правовым статусом.
Первая функция – это руководство и направление деятельности
Глава 24. Правительство Российской Федерации 395
в основных жизненно важных сферах и областях государственной жизни: экономической, социально-культурной, правоохранительной, внешнеполитической.
Вторая функция (тесно связана с первой и обусловлена ею) – объединение, координация и практическое направление деятельности федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти.
Взятые в совокупности, указанные функции характеризуют в целом Правительство как федеральный орган исполнительной власти, имеющий общую компетенцию. Иными словами, этот орган осуществляет руководство всеми основными сферами и отраслями экономики, социально–культурной жизни, административно–политической деятельности (охватывает оборону, безопасность и внешнюю разведку, иностранные дела, внешнеэкономические связи и таможенное дело, внутренние дела и юстицию), относящимися к ведению РФ и совместному ведению РФ и ее субъектов. Обширны функции Правительства в сфере межотраслевого управления.
Что касается роли и функций Председателя Правительства в осуществлении исполнительной власти Российской Федерации, то Конституция отводит ему особое место, устанавливая, что Председатель определяет основные направления деятельности Правительства. Председатель Правительства решает эти задачи в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и указами Президента РФ. Это обусловливает маневренность и динамизм тактики и стратегии деятельности возглавляемого им исполнительного органа, в особенности с учетом того, что в федеральных законах и указах Президента нередко встречаются конкретные положения и нормы, входящие составной частью в основные направления деятельности Правительства и предопределяющие поручения со стороны Правительства и его Председателя соответствующим федеральным органам исполнительной власти. По-видимому, конституционная норма об определении Председателем основных направлений деятельности Правительства должна быть как-то конкретизирована в законе о Правительстве Российской Федерации. (В Конституции 1978 г. и в Законе о Совете Министров – Правительстве Российской Федерации не упоминалось о полномочии Председателя Правительства определять основные направления деятельности Правительства).
При всех возможных изменениях, дополнениях и в особенности значительных и существенных корректировках основных направлений деятельности Правительства, его компетенция основывается на прочных и стабильных конституционных нормах, которые содержатся в ст. 114. Вместе с другими статьями Основного Закона данная
396 Раздел VI. Конституционная система власти в РФ
статья составляет конституционно–правовую основу компетенции Правительства РФ. Рассмотрим подробнее положения и нормы статьи 114 Конституции. В п.п. "а" и "6" ч. 1 говорится, что Правительство разрабатывает и представляет Государственной Думе бюджет и обеспечивает его исполнение, представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета, обеспечивает проведение в РФ единой финансовой, кредитной и денежной политики.
В связи с полномочиями Правительства в этих сферах нужно напомнить о следующем. Часть 3 ст. 104 устанавливает, что законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства РФ.
В ст. 114 не содержится положений или норм, характеризующих участие. Правительства в регулировании экономических процессов в стране, в реализации и обеспечении конституционно установленных единства экономического пространства и свободы экономической деятельности, прав человека и гражданина на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом экономической деятельности.
С учетом того, что полномочия Правительства в сфере развития экономики призваны быть достаточно широкими (это, в частности, обусловлено наличием разработанных программ экономического, социального и экологического развития, составлением прогнозов экономического и социального развития), в законе о Правительстве РФ целесообразно выделить самостоятельную статью о полномочиях Правительства в сфере экономического развития.
Следующий "блок" полномочий Правительства составляют вопросы, относящиеся к социально культурной сфере. Согласно п. "в" ч. 1 ст. 114 Правительство обеспечивает проведение единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, экологии. Осуществляя свои функции в названных и других отраслях социально культурной сферы, Правительство в соответствии с полномочиями в конкретных отраслях социально культурного строительства выполняет большой объем деятельности по руководству и управлению ими. Более конкретно полномочия Правительства определяются в соответствующем федеральном законодательстве об указанных отраслях. Например, в Основах законодательства РФ о культуре; законодательства РФ об охране здоровья граждан; законодательства РФ о физической культуре и
Глава 24. Правительство Российской Федерации 397
спорте; в Законах РФ: об образовании; о занятости населения, о государственных пенсиях; об охране окружающей природной среды; о недрах; в других законах и указах Президента РФ.
В перечисленных и других законах и нормативных актах Президента РФ содержатся конкретные полномочия Правительства в каждой из названных отраслей. Правительство, осуществляя единую государственную политику в области культуры, науки, образования, здравоохранения, экологии, координирует работу соответствующих федеральных органов исполнительной власти – министерств, государственных комитетов, комитетов и других органов, утверждает положения о них, обеспечивает конституционные права граждан на труд, образование, охрану здоровья, благоприятную окружающую среду. Будучи важным органом социального государства, Правительство разрабатывает и принимает меры, обеспечивающие социальную защищенность человека и гражданина, основные направления социальной политики.
К числу полномочий Правительства отнесено управление федеральной собственностью Федеральная государственная собственность и управление ею, согласно п. "д" ст. 71 Конституции, находится в исключительном ведении Российской Федерации. Более подробно разграничение федеральной собственности, собственности субъектов РФ и муниципальной собственности проведено на основе законодательства РФ и актов Президента РФ В частности, Президент РФ утвердил 18 марта 1992 г. Положение об определении по объектного состава федеральной собственности, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности. К федеральной государственной собственности отнесены государственные промышленные предприятия, предприятия топливно-энергетического комплекса, транспорта и связи и др. В связи с этим и для оперативного решения вопросов управления этими предприятиями в ведении Правительства находятся федеральные министерства и иные органы исполнительной власти (министерства, топлива и энергетики, транспорта, связи, путей сообщения, по атомной энергии, сельского хозяйства, государственные комитеты и комитеты по промышленной политике; по оборонным отраслям промышленности; по металлургии; по машиностроению, по химической и нефтехимической промышленности; по геологии и использованию недр и др.).
Государственный комитет по управлению государственным имуществом (Госкомимущество РФ) осуществляет общее управление федеральной собственностью.
Рассмотрим следующую группу полномочий Правительства РФ. Прежде всего, это осуществление мер по обеспечению обороны
398 Раздел VI. Конституционная система власти в РФ
страны. Данное полномочие значительно развито и конкретизировано в Законе РФ об обороне от 24 сентября 1992 г., а также в законах о воинской обязанности и военной службе, о статусе военнослужащих, в других актах. В соответствии с Законом об обороне, Правительство организует оснащение Вооруженных Сил РФ оружием и военной техникой, обеспечение материальными средствами и ресурсами/ выполнение государственных программ и планов развития вооружения, подготовки граждан по военно-учетным специальностям, разработку и выполнение мобилизационных планов и заданий, руководит подведомственными ему исполнительными органами по вопросам обороны, определяет порядок деятельности и материально-технического обеспечения военных комиссариатов.
При характеристике компетенции Правительства следует иметь в виду полномочия Президента в военной области Президент РФ является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ, утверждает военную доктрину РФ, назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил РФ. Принадлежащие Президенту названные и другие полномочия как бы предопределяют характер компетенции Правительства как федерального органа исполнительной власти, осуществляющего многообразные функции и более конкретные полномочия в области обороны, определенные как в самой Конституции, так и в законодательстве по военно-оборонным вопросам.
Правительство осуществляет меры по обеспечению государственной безопасности, в том числе в области контрразведки и внешней разведки, по нормальному функционированию государственной границы Статус составных частей института государственной безопасности определен в Законе РФ о внешней разведке от 8 июля 1992 г., в Положении о федеральной службе контрразведки российской Федерации (утверждено Указом Президента РФ от 5 января 1994 г.), в Законе РФ о государственной границе от 1 апреля 1993 г. В этих и других правовых актах более конкретно определены полномочия Правительства в области государственной безопасности.
Согласно Конституции, Правительство РФ осуществляет меры по реализации внешней политики РФ. Правительство заключает межправительственные соглашения, принимает меры по выполнению международных договоров РФ. Однако согласно Конституции, основные направления внешней политики определяет Президент РФ. Он осуществляет руководство внешней политикой РФ, ведет переговоры и подписывает международные договоры, осуществляет ряд других важных полномочий. Президенту подведомственно Министерство иностранных дел РФ.
Глава 24. Правительство Российской Федерации 399
Необходимо выделить также компетенцию Правительства в области внешнеэкономической деятельности и таможенного дела. В пределах своей компетенции Правительство регулирует осуществление экспорта и импорта, выдачу лицензий на экспорт сырьевых ресурсов, устанавливает ставки таможенных пошлин. В ведении Правительства находятся Министерство внешних экономических связей и Государственный таможенный комитет, Федеральная служба по валютному и экспертному контролю – федеральные органы исполнительной власти, через которые Правительство реализует свои функции в сфере внешнеэкономической деятельности.
Одним из основных направлений деятельности Правительства является осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью. Признание и защита равным образом, согласно Конституции 1993 г., частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности предопределяют и полномочия Правительства по охране всех закрепленных в Конституции форм собственности.
Осуществлению конституционных прав и свобод человека, охране и укреплению законности служат не только соответствующие законы (о Конституционном Суде; об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан, и др.), но и правовые акты Правительства в этой сфере. Таковы постановления Правительства РФ о защите прав граждан России на участие в приватизации; о развитии и поддержке малого предпринимательства, а также утвержденные Правительством Правила: производства и реализации продукции (услуг); общественного питания; бытового обслуживания населения и др.
Кроме того, Правительство осуществляет многообразные нормативно–правовые и организационные мероприятия по борьбе с преступностью, в том числе с экономическими преступлениями, претворяя совместно с правоохранительными органами (судебными, прокурорскими, МВД, ФСБ и др.) предписания, содержащиеся в федеральных законах, в указах Президента РФ.
Следует иметь в виду, что Конституция не устанавливает и не должна определять исчерпывающий перечень полномочий Правительства. В большей степени этот вопрос призван регулировать федеральный конституционный закон о Правительстве РФ. Поэтому в п. "ж" ч. 1 ст. 114 предусмотрены иные полномочия Правительства, возложенные на него Конституцией, федеральными законами, указами Президента РФ. Перечень таких полномочий, которые установлены Конституцией, широк и многообразен. Это, например конституционное право
400 Раздел VI. Конституционная система власти в РФ
законодательной инициативы Правительства, которым оно активно пользуется и которое составляет одно из направлений его практической деятельности, – его участия в законодательном процессе. Ряд полномочий Правительства установлен в законах РФ. Например, в ст. 34 Закона о таможенном тарифе сказано, что тарифные льготы предоставляются исключительно по решению Правительства РФ Правительство утверждает ставки таможенных тарифов, а также тарифные ставки (оклады) работникам некоторых государственных предприятий и учреждений.
Следует также отметить, что Правительство имеет ряд координационных и консультативных органов, создаваемых для решения проблем общегосударственного значения – правительственные комиссии и правительственные советы. Эти органы, как правило, возглавляются заместителями Председателя Правительства. Имеется ряд таких комиссий, например, в качестве постоянного органа функционирует Комиссия по оперативным вопросам, в задачи которой входят рассмотрение вопросов структурной перестройки промышленности, рациональное использование сырьевых ресурсов, повышение эффективности работы транспорта и др. Правительством РФ в декабре 1994 г. было утверждено Положение о правительственной комиссии по социальным вопросам военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей. Названные правительственные комиссии и советы не следует смешивать с предусмотренными, например, Конституцией 1978 г. комитетами, главными управлениями и другими органами при Совете Министров РФ по делам хозяйственного и социально-культурного строительства. Это были относительно самостоятельные органы государственного управления со своим специфическим статусом, отнесенные к категории ведомств Конституция 1993 г. не предусматривает подобных органов исполнительной власти.
Правительство РФ осуществляет, опираясь на подведомственные ему федеральные органы исполнительной власти, координационные и консультативные комиссии и советы, многообразные и сложные функции и полномочия, входящие составной частью в его компетенцию. Однако, чтобы практически их реализовать, следует вести большую и повседневную организационную работу. Поэтому на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов, нормативных указов Президента Правительство издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение.
Таким образом, распорядительно–правовая деятельность Правительства является основанной на Конституции, законах и нормативных актах Президента подзаконной деятельностью; она представляет
Глава 24. Правительство Российской Федерации 401
составную часть исполнительной власти Российской Федерации, осуществляемой, согласно Конституции, Правительством РФ. Акты Правительства, имеющие нормативный характер или наиболее важное значение, издаются в форме постановлений. Правовые акты по оперативным и другим текущим вопросам издаются в форме распоряжений. Постановления и распоряжения Правительства обязательны к исполнению в Российской Федерации.
Постановления Правительства РФ публикуются в "Собрании законодательства Российской Федерации", а при необходимости широкого и немедленного их обнародования доводятся до общего сведения через средства массовой информации.
Постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента могут быть отменены Президентом РФ. Отметим, что к компетенции Конституционного Суда отнесено, в частности, разрешение дел о соответствии нормативных актов Правительства Конституции РФ.
§ 3. Сложение полномочий и отставка Правительства РФ. Весьма существенными элементами конституционно-правового статуса Правительства являются вопросы о сложении Правительством своих полномочий; об отставке Правительства; о выражении Государственной Думой недоверия Правительству.
Сложение полномочий Правительства регламентируется ст. 116 Конституции, согласно которой перед вновь избранным Президентом РФ Правительство РФ слагает свои полномочия. Это обусловлено статусом Президента и, в частности, его полномочиями по назначению Председателя Правительства и формированию в целом данного ведущего федерального органа исполнительной власти. В соответствии с частью 5 статьи 117 Конституции Правительство в случае сложения полномочий продолжает по поручению Президента РФ действовать до сформирования нового Правительства.
Отставка Правительства, согласно Конституции (ч. 1 и 2 ст. 117) возможна в двух случаях: 1. Правительство по своей инициативе может подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом; 2. Президент РФ может принять решение об отставке Правительства. В случаях отставки Правительства оно по поручению Президента продолжает действовать до сформирования нового Правительства.
В юридической литературе высказывается мнение, что норма Закона о Совете Министров – Правительстве Российской Федерации от 22 декабря 1992 г. об отставке Председателя Правительства, автоматически влекущей отставку всего Правительства, соответству-
402 Раздел VI. Конституционная система власти в РФ
ет Конституции1. Полагаем, что это не совсем так. Во-первых, в Конституции 1993 г. говорится об отставке Правительства, а не Председателя Правительства; во–вторых, как показывает практический опыт некоторых республик в составе РФ даже при отставке Председателя Правительства возможно продолжение по поручению Президента выполнение своих обязанностей заместителями Председателя и членами Правительства.
Отставка Правительства может наступить в результате выраженного ему Государственной Думой вотума недоверия. В ч. 3 ст. 117 установлена следующая процедура принятия такого решения. Постановление о недоверии Правительству принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. После выражения недоверия Правительству Президент РФ вправе объявить об отставке Правительства либо не согласиться с решением Государственной Думы. В случае, если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству, Президент объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу.
Отставка Правительства может последовать и в случае, если Председатель Правительства поставит вопрос перед Государственной Думой о доверии Правительству РФ. Если в таком случае Государственная Дума в доверии Правительству отказывает, Президент в течение семи дней со дня принятия Государственной Думой решения о недоверии Правительству принимает решение об отставке Правительства либо о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов.
§ 4. Правовые основы организации деятельности Правительства РФ. Одним из важнейших условий обеспечения эффективной деятельности Правительства, решения вопросов, входящих в его компетенцию, является правильная, оптимальная организация его работы. В ст. 113 Конституции установлено, что Председатель Правительства организует его работу. Правовую основу организации деятельности Правительства составляют Конституция, Закон о Правительстве, Регламент Правительства и другие нормативные акты Председатель Правительства распределяет обязанности между собой и заместителями, в том числе первыми заместителями Председателя Правительства, руководит его заседаниями, издает в неотложных случаях распоряжения по отдельным вопросам компетенции и деятельности Правительства, о чем информирует Правительство РФ,
1 Конституция Российской Федерации Комментарий. С. 497.
Глава 24. Правительство Российской Федерации 403
назначает на время своего отсутствия исполняющего обязанности Председателя Правительства, осуществляет общее руководство аппаратом Правительства.
Как отмечалось, в федеральном конституционном законе о Правительстве должны быть урегулированы вопросы о порядке деятельности данного органа. С учетом Закона о Совете Министров – Правительстве Российской Федерации, действующего в части, не противоречащей Конституции 1993 г., можно выделить некоторые важнейшие положения и нормы, касающиеся организации работы Правительства. Это, прежде всего, те вопросы, решения по которым принимаются на заседаниях Правительства, т.е. коллегиально. К ним относятся находящиеся в рамках конституционно закрепленной компетенции Правительства вопросы подготовки и исполнения федерального бюджета, финансовой и кредитной политики, программы экономического и социального развития, решения о внесении предложении, об изменениях в налоговом и таможенном законодательстве, заключение международных договоров и др.
Закон о Совете Министров – Правительстве Российской Федерации предусматривал функционирование постоянного органа Правительства – Президиума в составе Председателя Правительства, его заместителей, министров финансов, экономики, обороны, иностранных дел, внутренних дел, Председателя Государственного комитета по управлению государственным имуществом и руководителя аппарата Правительства.
Весьма значимым элементом в статусе Правительства является его полномочие координировать, объединять и направлять (в пределах своей компетенции) деятельность большинства федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти. В этих целях Правительство утверждает положения о министерствах и иных федеральных органах исполнительной власти, определяет порядок создания и деятельности территориальных подразделений, названных федеральных органов, назначает и освобождает от должное та заместителей министров и руководителей преобладающей части иных федеральных органов исполнительной власти, утверждает членов коллегий названных органов.