§ 4. Выборы и референдум

1. Правовое регулирование выборов

Выборы в политической системе США являются чрезвы­чайно важным, систематически и широко используемым ин­ститутом. Всего на различных уровнях организации публичной власти в рамках всех трех ее ветвей имеется около 5 тыс. выборных мандатов. Причем в штатах получила распростране­ние выборность не только политически значимых должностей, но и руководящих работников исполнительного аппарата, а также правоохранительных органов. Так, граждане Оклахомы только в рамках исполнительной власти штата избирают 12 чиновников (губернатора, вице-губернатора, генерального ат­торнея, государственного ревизора и т. д.)*.

* См.: Евдокимов В. Б. Партии в политической системе буржуазного об­щества. Свердловск, 1990. С. 100.

Статутное (т. е. законодательное) регулирование выборов в США имеет трехуровневую структуру, включающую феде­ральные акты, законодательство штатов и источники локаль­ного права, прежде всего хартии местного самоуправления. На федеральном уровне основным источником избирательно­го права служит, естественно, Конституция США. Она регла­ментирует (правда, весьма фрагментарно) важнейшие гаран­тии всеобщего и равного избирательного права применительно к выборам всех уровней и осуществляет более обстоятельное регулирование отдельных вопросов федеральных выборов.

Конституционные положения развиваются в Акте о феде­ральных избирательных кампаниях 1971 г. с поправками 1974, 1976 и 1979 гг., а также в многочисленных актах об избиратель­ном праве (1957, I960, 1964, 1965, 1968, 1970 гг.). Частично источниками избирательного права служат и иные федераль­ные законы, например Акт о гражданских правах 1957 г. Однако большая часть норм избирательного права, в том чис­ле касающихся выборов в федеральные органы государствен­ной власти, традиционно содержится в законодательстве шта­тов. В некоторых из них действуют избирательные кодексы.

Отчасти нормы избирательного права формируются и су­дебными прецедентами. Например, прежде чем избирательные цензы и тестирование как обязательные условия участия в выборах были запрещены законом, они подвергались судебным запретам.

2. Избирательные права

Избирательное право в США базируется на традиционных принципах всеобщности и равенства при тайном голосовании, являющихся универсальными. Принцип прямых выборов так­же можно считать правилом. Ни один из названных принци­пов не получил полнокровного позитивного статутного офор­мления на федеральном уровне.

Принцип всеобщности избирательного права не сразу утвердился в законодательстве и доктрине. Это естественно: на том историческом этапе общественного развития, когда при­нималась американская Конституция, в ряде штатов существо­вало рабство, и вопрос о круге избирателей было предостав­лено решать штатам (разд. 1 ст. I Конституции). Однако со временем под влиянием объективной потребности в демокра­тизации политической жизни в Конституцию вносились по­правки, определяющие важнейшие основы активного избира­тельного права, в частности недопустимость его ограничения в зависимости от различных обстоятельств социального харак­тера. Так, в 1868 г. поправка XIV установила предельный воз­растной ценз для приобретения (пока только мужчинами) ак­тивного избирательного права в 21 год. В 1870 г. поправка XV запретила как Союзу, так и отдельным штатам ограничивать право голоса в зависимости от расы, цвета кожи или прежнего нахождения в рабстве. Разумеется, связано это было с отме­ной рабства в результате войны Севера и Юга. Поправка XIX, вступившая в силу в 1920 г., расширила избирательный корпус как никакая другая, предоставив избирательные права женщинам. Следует отметить, что США были в числе первых стран в мире, включивших женщин в состав избирательного корпуса. Их опередили лишь Новая Зеландия, где за женщи­нами было признано избирательное право в 1893 г., Австра­лия (1902 г.), Россия (1917 г.), а также Германия и Швеция (1919 г.). В 1964 г. поправкой XXIV применительно к федераль­ным выборам был отменен имущественный избирательный ценз. Наконец, поправка XXVI (1971 г.) снизила возрастной ценз на любых выборах до 18 лет.

Расширение избирательного корпуса и приближение тем самым избирательного права к идеалу всеобщности происходит в США не только на основе конституционных норм. В 1970 г. федеральным Актом об избирательном праве был установлен предельно допустимый ценз оседлости в 30 дней: орган, осу­ществляющий регистрацию избирателей, обязан зарегистриро­вать лицо, обратившееся не позднее чем за 30 дней до дня голосования (естественно, при условии удовлетворения прочим избирательным цензам). Штаты применительно к выборам сво­его уровня этот срок не могут увеличивать, но за ними оста­ется право его сокращать. В 17 штатах и федеральном окру­ге Колумбия ценз оседлости избирателей на соответствующем избирательном участке вообще отменен. Однако и там, где он существует, избиратель, изменивший место жительства не­посредственно перед днем голосования, имеет возможность участвовать в нем по старому адресу, голосуя по почте. Обра­тим внимание читателя на то, что указанный ценз оседлости привязывается к месту составления списков избирателей. Одна­ко конституции некоторых штатов, а также хартии местного самоуправления устанавливают еще две разновидности ценза оседлости — связанные с определенным сроком проживания на территории штата и муниципалитета соответственно. Как пра­вило, такие сроки более длительны. Обычно для штата этот срок составляет один год, а для муниципалитета — 90 дней. Конституция штата Иллинойс 1970 г. (ст. III) право участвовать, в любых выборах, проводимых на территории штата, предо­ставляет гражданам США, проживающим в данном штате не менее шести месяцев, предшествующих проведению соответ­ствующих выборов*.

* См.: Барабашев Г. В. Местное самоуправление. М., 1996. С. 102.

Помимо указанных цензов законодательство штатов от участия в выборах отстраняет душевнобольных, а во многих штатах также лиц (или отдельные их категории), отбывающих по приговору суда наказание в виде лишения свободы.

В 1975 г. в Акт об избирательном праве 1970 г. были вне­сены поправки, по сути отменяющие ценз грамотности и зна­ния английского языка: был наложен запрет на использование тестов и иных средств проверки "способности читать, понимать и толковать" вопросы, связанные с проведением выборов. В качестве гарантии прав языковых меньшинств закон устано­вил, что если более 5% избирателей какой-либо политико-административной единицы штата составляют одно языковое меньшинство, то вся избирательная документация ведется не только на английском языке, но и на языке меньшинства. Более того, если соответствующий язык не имеет письменно­сти (речь идет об индейцах и алеутах), должностные лица, обеспечивающие проведение выборов, обязаны распространять информацию, связанную с выборами, среди соответствующе­го населения устно.

Применительно к пассивному избирательному праву зако­нодательство устанавливает более жесткие условия. Возрас­тной ценз, которому должен отвечать кандидат, на выборах федерального уровня, а также выборах в органы большинства штатов и муниципалитетов — более высокий, чем необходи­мый для права избирать. Так, согласно Конституции США членом Палаты представителей Конгресса США может быть избран гражданин США, достигший 25 лет, сенатором — 30, а Президентом — 35 лет. В соответствии с Конституцией штата Иллинойс с 1970 г. право быть избранным в обе палаты Гене­ральной ассамблеи (законодательного собрания штата) имеют граждане, достигшие 21 года, а Губернатором — 25 лет.

Важным условием приобретения пассивного избиратель­ного права на федеральном уровне является, как упомина­лось, и срок пребывания в гражданстве США. Он составляет 7 лет для избрания членом Палаты представителей, 9 лет — сенатором, а баллотироваться на должность Президента США может лишь гражданин по рождению. На выборах более низ­кого уровня требуется лишь наличие у кандидата американ­ского гражданства (citizenship).

Ценз оседлости применительно к пассивному избиратель­ному праву также известен американскому законодательству. Для кандидатов в состав палат Конгресса США он сформули­рован весьма либерально: необходим лишь факт проживания на территории того штата, в котором кандидат баллотируется. Президентом же может быть избран гражданин, в течение 14 лет имеющий постоянное место жительства на территории США. Требования оседлости для кандидатов установлены и законодательством штатов. Например, в Иллинойсе согласно Конституции данного штата право быть избранными в палаты легислатуры имеют граждане США, проживающие не менее двух лет в том округе, от которого они избираются, Губерна­тором же может стать лицо, не менее трех лет проживающее в данном штате.

Принцип равного избирательного права также не сразу утвердился в законодательстве и практике США. Изначально вопросы, связанные с образованием избирательных округов, причем при проведении как федеральных выборов, так и вы­боров легислатур штатов, регламентировались всецело зако­нодательством штатов, в котором рассматриваемый принцип не получил прямого выражения. Тем более он игнорировался на практике. Приемы избирательной геометрии (географии) применялись широко и эффективно. Особую известность при­обрел случай, когда в 1842 г. при проведении выборов в Палату представителей Губернатор штата Массачусетс Джерри Элбридж сумел нарезать избирательные округа столь искусно, что обеспечил 100-процентную победу своей партии. Это про­исшествие, так же как имя его главного виновника, увекове­чено в истории термином "джерримендеринг". Данное новооб­разование сложилось в результате слияния имени изобрета­тельного губернатора и части слова "саламандра" (Gerry и salamander): один из избирательных округов по очертаниям своим напомнил это животное. Однако уже в 1872 г. федераль­ный Акт об избирательном праве предписал штатам при про­ведении выборов в Палату представителей создавать избира­тельные округа с равным числом жителей. Правда, и после принятия данного закона многие штаты нарушали принцип равной численности жителей в избирательных округах.

Спустя почти столетие в защиту принципа равных выбо­ров выступил Верховный суд США. В 1964 г. он в порядке тол­кования Конституции США указал, что разд. 2 ст. I подразу­мевает равное представительство населения при проведении выборов Палаты представителей. В настоящее время норма представительства при выборах в нижнюю палату Конгресса составляет около 520 тыс. жителей. В 1968 г. Верховный суд США конкретизировал свою позицию, указав, что при прове­дении выборов всех уровней каждый штат должен приложить добросовестные усилия для достижения точного математичес­кого равенства избирательных округов".

Гарантией другого требования равного избирательного права — наличия у каждого избирателя только одного голо­са — служит положение Акта об избирательном праве 1970 г. об установлении уголовной ответственности за голосование на одних и тех же выборах более одного раза.

Принцип прямых выборов первоначально Конституция США провозгласила только в отношении выборов в нижнюю палату Конгресса — Палату представителей. Сенаторы изби­рались косвенным путем — законодательными собраниями штатов. Лишь в 1913 г. было установлено, что сенаторы дол­жны избираться "народом штата" (XVII поправка). Президент и Вице-президент по-прежнему избираются косвенным путем (выборщиками).

Мы уже отмечали в общей части учебника (гл. VII, § 2, п. 5), что использование косвенных выборов с учетом комби­нации мажоритарной избирательной системы относительного большинства при избрании выборщиков и абсолютного — при избрании ими Президента (и Вице-президента) может приве­сти к тому, что избранным окажется кандидат, собравший в целом по стране меньшее число голосов избирателей, чем его соперник. Истории известны примеры этого. Так, в 1888 г. Бен­джамин Гаррисон, получивший 47,86% голосов избирателей, победил Гровера Кливленда, за которого голосовали 48,78% избирателей. В 1876 г. выборщики в весьма спорной ситуации большинством в один голос предпочли Раттерфорда Хейса (48,04% голосов избирателей) Сэмьюэлу Тилдену (50,99%)*. На выборах 2000 г. Джордж Буш-младший получил в целом по стране 49 820 518 голосов избирателей и 271 голос выборщи­ков, а Алберт Гор — 50 158 094 и 267 голосов соответственно (правда, такими результаты выборов были оглашены после того, как А. Гор после судебных решений отказался от борь­бы за 25 спорных голосов выборщиков от штата Флорида). Кроме того, голоса избирателей, проголосовавших за канди­датов "третьих" партий или независимых, фактически пропа­дают, не получая никакого отражения в коллегии выборщи­ков. Так, на президентских выборах 1996 г. Росс Перро полу­чил 9,5% голосов избирателей и ни одного голоса выборщиков. Указанные изъяны непрямых президентских выборов компен­сируются определенными достоинствами. Прежде всего они дают возможность более полно по сравнению с прямым голосованием учесть федеративную природу американского госу­дарства, а именно усиливают влияние небольших штатов на результаты выборов, подчеркивая их равноправие.

* См.: Современные США. Энциклопедический справочник. М., 1988. С. 192.

О важности данного преимущества красноречиво свиде­тельствует следующий исторический факт. В 1969 г. Палата представителей приняла поправку к Конституции США о пе­реходе к прямым выборам Президента. Однако это вызвало бурный протест малочисленных штатов, и как результат по­правка не набрала 2/3 голосов в Сенате. Разница числа голо­сов избирателей (54,7%) и выборщиков (70%), поданных за Б. Клинтона на президентских выборах 1996 г., образовалась за счет того, что он победил в 31 штате и федеральном округе Колумбия*.

* См.: Печатнов В. О. После выборов: итоги и прогнозы // США: эконо­мика, политика, идеология. 1997. № 2. С. 18.

Непрямыми выборами замещаются также должности глав исполнительной власти и формируются даже коллегиальные представительные органы в некоторых политико-администра­тивных единицах штатов.

Принцип тайного голосования обеспечивается применени­ем избирательных бюллетеней или специальных машин для голосования, которые начали использоваться в некоторых штатах еще с конца прошлого века.

3. Организация выборов

Важный элемент избирательного процесса — формирова­ние избирательных округов. По выборам в Палату представи­телей Конгресса США образуются только одномандатные из­бирательные округа. При проведении выборов Президента США деления страны на округа, естественно, не происходит: штаты и федеральный округ Колумбия образуют единый (и един­ственный) избирательный округ. Такого деления не требуется и при проведении выборов губернаторов штатов, глав местного самоуправления, а также сенаторов Конгресса США. В после­днем случае каждый штат представляет собой единый одномандатный округ (от одного штата единовременно избирается по одному сенатору). При проведении выборов в Палату пред­ставителей каждый штат актом его легислатуры делится на приблизительно равные по численности населения избира­тельные округа, число которых равно числу членов палаты, представляющих данный штат. По одномандатным округам выборы в нижнюю палату Конгресса проводятся с 1842 г. До этого каждый штат представлял собой единый многомандатный округ, от которого избиралась "делегация штата в Конгрессе".

Места в Палате представителей распределяются между штатами пропорционально численности их населения. Пере­распределение числа конгрессменов (членов Палаты представи­телей) по штатам, а следовательно, и преобразование сетки из­бирательных округов, производится один раз в 10 лет — после очередной переписи населения, проводимой в "нулевые" годы.

Выборы палат легислатур в большинстве штатов прово­дятся также по одномандатным округам, образованным с при­близительно равной численностью населения. Впрочем, имеют­ся исключения. Например, в штате Иллинойс в соответствии с Конституцией 1970 г. (разд. 2 ст. IV) депутаты верхней пала­ты — Сената — избираются по одномандатным округам, а нижней — Палаты представителей — по трехмандатным.

При проведении местных выборов образуются округа двух различных типов: либо территория муниципалитета составляет один избирательный округ, от которого избираются все чле­ны совета (at large), либо она подразделяется на несколько округов — одномандатных или многомандатных, причем пос­ледние превалируют.

Избирательные округа по выборам в Палату представите­лей и легислатуры штатов образуются законодательными ак­тами штатов, а для местных выборов — актами соответству­ющих советов.

Административные и организационно-технические функ­ции по подготовке и проведению выборов возлагаются на раз­личные органы. Центрального общенационального органа по проведению выборов в США не существует. Созданная на ос­нове Акта о федеральных избирательных кампаниях 1971 г. федеральная комиссия по выборам имеет иные функции.

На уровне штатов выборами чаще всего ведают секретари различных департаментов: юстиции, внутренних дел. В неко­торых штатах губернаторы формируют (обычно на основе паритетного представительства партий) избирательные комис­сии (советы комиссаров). В политико-административных едини­цах организационные функции по подготовке и проведению выборов находятся, как правило, в ведении клерков советов, но в ряде политико-административных единиц глава предста­вительного органа или исполнительной власти образует совет комиссаров или назначает одного комиссара по проведению выборов.

В избирательных округах общий контроль за выборами осуществляют избирательные комиссии, состоящие из пред­ставителей партий, чиновников штата, судей, членов Конгрес­са. На избирательных участках создаются избирательные ко­миссии (бюро) из представителей партий. Ведущая роль в орга­низации и проведении выборов в границах избирательных участков принадлежит партийному аппарату.

В США регистрация избирателей осуществляется по инициативе самих избирателей. Каждый из них должен лич­но (в некоторых штатах можно и по почте) обратиться в пункт регистрации, организованный клерком совета графства или города. Напомним, что сделать это можно не позднее чем за 30 дней до дня голосования. В некоторых штатах (где праймериз носят закрытый характер) избиратель при регистрации должен указать свою партийную принадлежность. В большин­стве штатов система регистрации избирателей является посто­янной, то есть гражданин регистрируется как избиратель один раз и исключается по его заявлению при перемене места жительства. В ряде штатов право исключать избирателя из списка предоставлено также избирательным органам — в слу­чае если он не участвовал в двух или трех последних выборах. В некоторых штатах списки избирателей периодически (в раз­личные сроки) пересматриваются. Федеральный Акт об изби­рательном праве 1970 г. предусматривает возможность судеб­ного обжалования неправильностей в списках избирателей.

4. Избирательный процесс

Сроки проведения выборов всех уровней в США строго фиксированы в законодательстве. Поэтому стадия их назначе­ния отсутствует.

На федеральном уровне голосование по выборам Конгрес­са проводится в первый вторник после первого понедельника ноября каждого четного года, а голосование избирателей по выборам Президента (фактически — за выборщиков) — в этот же день каждого високосного года; затем в первый понедель­ник после второй среды декабря того же года в столицах сво­их штатов выборщики собираются для голосования за канди­датов в Президенты.

Голосование по выборам органов штатов и местного само­управления также проводятся обычно по вторникам, как это прямо предусмотрено законодательством штатов и хартиями местного самоуправления. При этом только примерно в поло­вине штатов законодательство обязывает работодателей разрешать работникам покидать рабочие места для того, чтобы проголосовать. Но даже не во всех этих штатах работодате­ли не вправе делать вычеты из заработка работников, отсут­ствующих какое-то время по месту работы в связи с участи­ем в голосовании.

Выдвижение кандидатов на выборные должности в США представляет собой достаточно громоздкую процедуру, распа­дающуюся на несколько этапов. Первым из них формально яв­ляется регистрация петиции о выдвижении, подаваемой самим соискателем в соответствующий избирательный орган. При проведении федеральных выборов — это орган уровня штата, а на остальных — клерк графства. По традиции самовыдвиже­ние "партийных" кандидатов осуществляется по согласованию с партийным комитетом соответствующего уровня или его лидером. Формально-юридические же условия регистрации петиции в различных штатах неодинаковы. В некоторых из них обязательным требованием выступает поддержка кандидата избирателями соответствующей территории в виде установлен­ного числа подписей под петицией. Например, в Джорджии любой, кто хочет внести свою фамилию в избирательный бюл­летень на президентских выборах, должен собрать подписи как минимум 40 тыс. избирателей этого штата.

В большинстве же штатов несколько иной порядок. Пре­тендент на выборную должность в петиции о выдвижении дол­жен обязательно указать свою партийную принадлежность или отсутствие таковой. При этом если соискатель является членом партии, собравшей на предыдущих выборах соответствующего уровня число голосов избирателей, минимум которого установ­лен в законодательстве штата или хартии местного самоуправ­ления (например, применительно к президентским выборам это число составляет в Южной Дакоте 20% избирателей, участвовавших в соответствующих выборах, в Огайо, Вашин­гтоне и Флориде — 15%, в Айдахо — 10%), то формально самовыдвижение служит достаточным условием для регистра­ции. Если же кандидат является независимым, то есть беспар­тийным, либо принадлежит к малой или новой партии, то он должен заручиться определенным числом подписей избирате­лей, зарегистрированных на соответствующей территории, причем в достаточно короткий срок (20—25 дней). Например, применительно к президентским выборам необходимое число подписей равно в штатах Мэн и Коннектикут 10 тыс., в Запад­ной Виргинии и Колорадо — 5 тыс. (но нотариально удосто­веренных), в штате Нью-Йорк — 12 тыс. при условии, что в каждом из графств этого штата будет собрано не менее 50 подписей. Положение малых партий и независимых кандида­тов осложняется еще тем, что законодательство многих шта­тов требует собирать подписи только среди избирателей, заре­гистрировавшихся в качестве членов соответствующих партий либо независимых (беспартийных).

Во второй половине 70-х гг. в ряде решений Верховный суд США указал, что число подписей под петицией о выдви­жении кандидата не должно превышать 5% от общего числа избирателей, зарегистрированных в данном штате, местной единице или избирательном округе*.

* См.: Положение в области прав человека в США. М., 1978. С. 80.

Требованием, альтернативным сбору подписей избирате­лей и также направленным на отсеивание "несерьезных" кан­дидатов, в некоторых штатах (их немного, например, Кали­форния, Техас) выступает внесение так называемого регист­рационного взноса (аналога избирательному залогу в других странах, за исключением того, что регистрационный взнос ни при каких условиях кандидату не возвращается). Так, в соот­ветствии с Избирательным кодексом Калифорнии, регистраци­онный взнос устанавливается в процентном отношении к раз­меру дохода кандидата за последний перед выборами год: 2% — при выборах в Сенат Конгресса США, в губернаторы, на не­которые другие выборные должности в штате и графствах; 1% — при выборах в Палату представителей Конгресса США, в легислатуру штата, на выборные юридические должности штата (судей, окружных атторнеев). В 1972 г. в одном из сво­их решений Верховный суд США заявил, что требование ре­гистрационного взноса законно лишь в том случае, если он имеет альтернативу (обычно в виде петиции с подписями из­бирателей).

Регистрация избирательными органами кандидатов имеет, однако, в отличие от многих других стран лишь сугубо пред­варительный характер, отнюдь не означая, что все зарегис­трированные кандидаты будут включены в избирательный бюллетень для окончательного голосования. Юридическое зна­чение такой регистрации состоит в том, что только зарегис­трированные кандидаты допускаются к следующему этапу процедуры выдвижения.

В большинстве штатов таким этапом являются праймериз (primaries) — первичные выборы, о которых мы уже упоми­нали выше — в п. 2 § 3. Они представляют собой непосредственное голосование избирателей, поддерживающих соответ­ствующую партию, по кандидатурам, зарегистрированным в качестве кандидатов на выборах. Одновременно в ходе праймериз избираются члены партийных комитетов и конвентов.

Институт праймериз возник в США в начале XX в. К на­чалу 90-х гг. праймериз использовались почти в 40 штатах*.

* См.: Евдокимов В. Б. Указ. соч. С. 86—87.

Этот институт имеет две основные разновидности — зак­рытые и открытые праймериз. При закрытых (используемых в большинстве штатов) каждая партия проводит голосование отдельно по своим кандидатам среди избирателей, зарегист­рировавшихся в качестве ее членов (отдельно голосуют и не­зависимые избиратели). Открытые праймериз (применяемые, например, в штатах Аляска, Вашингтон, Луизиана) проводят­ся по всем кандидатам вместе и среди всех избирателей. Каж­дый из них получает бюллетень, в котором содержится пере­чень партий и их кандидатов. Избиратель должен выбрать одну партию, а среди ее кандидатов — также одного. При прове­дении одновременно нескольких выборов избиратель вправе (если праймериз носят открытый характер) голосовать за раз­личные партии применительно к разным выборам.

В некоторых штатах праймериз — причем как открытые, так и закрытые — исключают участие в них независимых из­бирателей и кандидатов. В избирательные бюллетени вносят­ся только кандидаты, заявившие в петиции о выдвижении, о своей партийной принадлежности. Такое же условие необхо­димо выполнить и избирателю для того, чтобы иметь право получить избирательный бюллетень на праймериз. Отчасти по этой причине, отчасти в силу традиционного абсентеизма, а отчасти потому, что праймериз имеют лишь промежуточное, предварительное значение в процедуре выдвижения кандида­тов, в них обычно участвует около 1/3 зарегистрированных избирателей.

Результаты праймериз подводятся отдельно для каждой партии. Победившим считается тот ее кандидат, который по­лучил относительное большинство голосов избирателей данной партии (лишь в 10 южных штатах требуется абсолютное боль­шинство поданных за партию голосов и в случае необходимо­сти во втором туре голосования производится перебаллотиров­ка двух кандидатов, собравших наибольшее число голосов в первом туре).

Значение праймериз неодинаково в различных штатах. В большинстве из них оно имеет чисто политический характер. Во-первых, праймериз представляют собой первичную пробу сил главных политических партий, показывая соотношение их электората на данном этапе выборов. Во-вторых, праймериз помогают каждой партии выявить наиболее популярную сре­ди избирателей кандидатуру с тем, чтобы выдвинуть по соот­ветствующему округу единого от данной партии кандидата.

Однако в некоторых штатах праймериз имеют и опреде­ленные юридические последствия: "третьи" партии и независи­мые кандидаты могут быть внесены в избирательные бюллетени для голосования только в том случае, если на праймериз за них проголосовало установленное в законе штата число избирате­лей округа, например в штате Мичиган применительно к вы­борам в федеральные органы и органы штата — 5 тыс. Таким образом, указанные кандидаты должны преодолеть двойной барьер отсева (как уже говорилось, для того, чтобы участвовать в праймериз, им необходимо собрать установленное число под­писей избирателей или внести регистрационный взнос).

Кроме того, законодательство ряда штатов требует, что­бы на национальном партийном конвенте делегаты соответству­ющего штата голосовали в первом туре за того кандидата в Президенты США, который получил в данном штате на прайме­риз наибольшее число голосов избирателей (в последующих турах можно голосовать по своему усмотрению).

Наконец, законы некоторых штатов, а также хартии са­моуправления предусматривают, что при проведении местных выборов по одномандатным округам в избирательные бюлле­тени для окончательного голосования вносятся два кандидата, набравшие на праймериз наибольшее число голосов.

Обычно президентские и парламентские праймериз начи­наются в конце февраля — начале марта и заканчиваются в июле года выборов. Успех на них означает окончание проце­дуры выдвижения кандидатов на всех выборах, кроме прези­дентских, а на последних — для независимых кандидатов. Окончательным же этапом выдвижения "партийных" кандида­тов на должность Президента США являются национальные партийные конвенты, которые проводятся в течение июля— августа. Законодательство требует вносить в избирательный бюллетень только того кандидата от партии, который утвер­жден на ее национальном конвенте.

Кандидатом на должность Президента США от данной партии становится лицо, избранное абсолютным большинством делегатов национального конвента. Если в первом туре голосо­вания такого большинства не получит предложенный любым членом конвента кандидат, проводятся второй, третий и т. д. туры — до тех пор, пока за того или иного кандидата не проголосует абсолютное большинство конвента.

Как правило, выборы проводятся в США на альтернативной основе, причем, как и в других странах, степень альтернативно­сти возрастает в прямой зависимости от уровня и степени важ­ности выборов. Максимальное число кандидатов выдвигается на президентских и губернаторских выборах. Так, в 1996 г. в изби­рательный бюллетень по выборам Президента США было внесе­но семь кандидатов, а в 2000 — четыре. На муниципальных же выборах нередко складывается ситуация, когда число кандида­тов равно числу мандатов советников, замещаемых по округу. В условиях альтернативности выборов особо важное зна­чение приобретает следующая стадия избирательного процес­са — предвыборная агитация, которая проводится в течение сентября—октября.

Особую роль в обеспечении эффективности предвыборной агитации играют, как и в других странах, СМИ, прежде всего электронные. Впервые телевидение было использовано в аме­риканском избирательном процессе в ходе президентской из­бирательной кампании 1952 г., когда республиканец Дуайт Эй­зенхауэр боролся с демократом Эдлаем Стивенсоном.

В отличие от многих других стран принцип равноправия в получении эфирного времени действует в США не в отноше­нии политических партий, а в отношении самих кандидатов. Содержание же данного принципа имеет весьма усеченный характер: поскольку в США нет государственных электронных СМИ, все эфирное время предоставляется только на платной  основе. При этом в соответствии с Актом о коммуникациях 1934 г., "если держатель лицензии на вещание позволит како­му-либо лицу, являющемуся кандидатом на выборную долж­ность, воспользоваться вещательной станцией, то он должен предоставить равные возможности всем таким кандидатам", то есть не вправе им отказать, завысить таксу, по своей иници­ативе ограничить время вещания, предоставить его в менее благоприятное время суток и т. п. Акт о федеральных избира­тельных кампаниях 1971 г. содержит требование о недопусти­мости взимания с кандидатов разной оплаты за использование одинаковой газетной и журнальной площади.

Однако высокая стоимость эфирного времени, да и газет­ной площади приводит к тому, что полноценно воспользоваться "равными возможностями" могут лишь весьма состоятель­ные кандидаты либо кандидаты, поддерживаемые крупней­шими партиями. Для того чтобы смягчить неравенство финан­совых возможностей различных кандидатов, Акт о федераль­ных избирательных кампаниях 1971 г. запрещает кандидатам расходовать на выступления по радио и телевидению более 60% от суммы денежных средств, которую они вправе израс­ходовать на проведение избирательной кампании.

Выборы, особенно президентские, представляют собой весь­ма дорогостоящее мероприятие. В 1996 г. на их проведение была израсходована рекордная сумма, составившая 1,6 млрд. долл.* Для уменьшения влияния "больших денег" на исход выборов законодательство США содержит определенные пра­вила, касающиеся финансирования избирательных кампаний. Правда, единые принципы, применимые к выборам всех уров­ней, установлены фрагментарно лишь судебными прецедента­ми. В федеральном законодательстве имеются нормы, комп­лексно регулирующие порядок финансирования лишь феде­ральных выборов. Они установлены Актом о федеральных избирательных кампаниях 1971 г. (с изменениями 1974, 1976 и 1979 гг.). Правила финансирования выборов органов власти штатов и муниципальных единиц содержатся в законодатель­стве штатов.

* См.: Keesing's Record of World Events. 1997. № 1. P. 41436.

В соответствии с Актом о федеральных избирательных кампаниях источниками денежных средств кандидата могут служить добровольные пожертвования частных лиц, взносы политических партий и политических комитетов, поддержива­ющих кандидата, собственные средства кандидата и членов его семьи и, наконец, применительно к президентским выбо­рам — средства, выделяемые государством. Акт 1971 г. запре­щает делать взносы публичным служащим, а также иностран­цам и лицам, выполняющим публичные заказы.

Денежные средства физических лиц, согласно указанному Акту, не могли превышать 1 тыс. долл. на одного кандидата при проведении праймериз, столько же при проведении вы­боров и 25 тыс. долл. за один календарный год в общей слож­ности, однако в 1976 г. Верховный суд признал эти ограниче­ния неконституционными.

Следует отметить, что, помимо политических партий, ни одна общенациональная корпорация, "рабочая организация" (профсоюз), а также ни один общенациональный банк не имеет права делать взносы и производить расходы на федераль­ные выборы из собственных средств. Однако им разрешено образовывать фонды с целью привлечения денежных средств других лиц на проведение избирательной кампании того или иного кандидата.

Акт о федеральных избирательных кампаниях установил также предел расходов кандидатами своих собственных средств, а также средств родственников. Он составляет 50 тыс. долл. для кандидата в Президенты и Вице-президенты, 35 тыс. для кан­дидата в Сенат и 25 тыс. для кандидата в Палату представи­телей Конгресса США.

Наконец, государственное финансирование распространя­ется только на президентские выборы. Оно осуществляется в формах дотаций и компенсаций. Дотации производятся на ста­диях выдвижения и предвыборной агитации. На первой из них дотации получают кандидаты, которым удалось в каждом из 20 любых штатов собрать не менее чем по 5 тыс. долл., причем взносами, не превышающими 250 долл. Размер дотации на этой стадии составляет общая сумма, которую кандидат полу­чил от частных лиц взносами, не превышающими 250 долла­ров, но не более 5 млн. долл.

На этапе предвыборной агитации государственные дота­ции кандидатам выделяются в зависимости от их партийной принадлежности. Если кандидат принадлежит к партии, полу­чившей на предыдущих президентских выборах не менее 25% голосов избирателей, ему выделяются 2 млн. долл. Меньшую дотацию получают кандидаты партий, собравших на предыду­щих президентских выборах как минимум 5% голосов избира­телей. Наконец, кандидатам партий, которые на предыдущих выборах не набрали этого лимита, но получили хотя бы 5% голосов на данных выборах, выплачивается после определения их результатов частичная компенсация понесенных затрат.

Закон устанавливает также предельно допустимые сум­мы расходов кандидатов. Ни один кандидат на должность Пре­зидента США не может израсходовать в общей сложности на цели своего выдвижения больше 10 млн. долл., за исключением случаев, когда в каждом штате (а также в федеральном ок­руге Колумбия) сумма расходов на его избирательную кампа­нию не превысила сумму, получающуюся при умножении 16 центов на численность населения избирательного возраста со­ответствующего штата, или 200 тыс. долл. Кроме того, буду­чи выдвинутым, кандидат в Президенты вправе затратить на цели избирательной кампании в общей сложности не более 20 млн. долл. Данные суммы, так же как размеры денежных средств, расходуемых партийными комитетами (национальны­ми и штатов), подлежат ежегодной индексации.

Кандидаты в Сенат Конгресса США могут расходовать на цели избирательной кампании не более 150 тыс. долл., а канди­даты в члены Палаты представителей — не более 70 тыс. долл.

Все денежные средства в поддержку кандидатов поступают в политические комитеты. Это понятие, согласно Акту 1971 г., означает любую группу лиц или местный партийный комитет, которые получают на цели избирательных кампаний взносы, превышающие в течение календарного года 1 тыс. долл., либо производят расходы, превышающие в течение года указанную сумму, а также любой отдельный фонд, образованный корпо­рацией, не имеющей права расходовать на цели избиратель­ной кампании собственные средства.

Следует иметь в виду, что приведенные цифры были дей­ствительны на момент издания соответствующих актов и под­лежат ежегодному индексированию.

Политические комитеты периодически представляют от­четы о своей деятельности в федеральную комиссию по выбо­рам — независимое ведомство в системе федеральных орга­нов исполнительной власти, созданное на основе Акта 1971 г. для контроля за соблюдением законодательства о выборах. В ее состав входят секретарь Сената, клерк Палаты представи­телей (с правом совещательного голоса), а также 6 членов, назначаемых Президентом с совета и согласия Сената (с пра­вом решающего голоса). Не более трех назначаемых членов комиссии могут принадлежать к одной партии. Статус членов комиссии несовместим с любыми иными видами деятельности. В компетенцию комиссии входят полномочия требовать от любых лиц отчеты и ответы по любым интересующим ее воп­росам, рассматривать и расследовать жалобы и дела о нару­шении законодательства о выборах, требовать дачи свидетель­ских показаний по ним, давать по запросам заинтересованных лиц консультативные заключения, касающиеся вопросов при­менения законодательства; устранять и предотвращать нару­шение законодательства о выборах, используя для этого та­кие неформальные способы, как обмен мнениями, примирение и убеждение. При этом примирительное соглашение может предусматривать уплату виновным лицом штрафа (в размере от 5 тыс. до 10 тыс. долл. или 200% денежной суммы, в кото­рой выразилось правонарушение). Если же предотвращение или устранение нарушения закона самой комиссией невозможно, она вправе и обязана предъявлять в суде гражданские иски, представлять по ним доказательства, обжаловать судеб­ные решения, сообщать о нарушениях закона в правоохрани­тельные органы. Как видно, федеральная комиссия по выбо­рам не занимается организацией подготовки и проведения выборов, а выполняет в основном контрольные и квазисудеб­ные функции.

В США применяются два способа голосования: избиратель­ными бюллетенями и с использованием специальных электрон­ных машин. Избирательные бюллетени вручаются избирателю в помещении для голосования работниками аппарата чиновника по выборам.

Законодательство нескольких штатов допускает замеще­ние мандатов муниципальных советников без голосования, если число кандидатов в соответствующем избирательном ок­руге не превышает числа подлежащих избранию в нем совет­ников.

Голосование в США всегда было отмечено известным аб­сентеизмом, особенно заметным при проведении местных вы­боров, в которых в среднем обычно участвуют до 40% заре­гистрированных избирателей. Активность населения возрастает с повышением уровня выборов. Максимальной она, как прави­ло, бывает при проведении президентских и губернаторских выборов. Однако бывают и спады. Рекордно высоким уровнем абсентеизма отмечены выборы Президента США 1996 г.: в них впервые за всю историю страны проголосовало менее полови­ны избирателей — 49%*.

* См.: Рогов С. М. Указ. соч. С. 11.

Доминирующей в США избирательной системой является мажоритарная относительного большинства. Однако при голо­совании выборщиков на президентских выборах, а также в рамках экстраординарной процедуры избрания Президента и Вице-президента (см. ниже п. 5) используется мажоритарная система абсолютного большинства. Кроме того, в крайне не­большом числе штатов на местных выборах применяются не­которые другие избирательные системы, в частности пропор­циональная и кумулятивного вотума.

5. Особенности президентских выборов

Прежде всего, голосование избирателей на выборах Президента не имеет окончательного характера. Его результаты определяют лишь партийный состав коллегии выборщиков. Её численный состав предопределен заранее. В соответствии с разд. 1 ст. II Конституции США, число выборщиков от каждого штата равно общему числу сенаторов и представителей, под­лежащих избранию от данного штата. Кроме того, трех выбор­щиков имеет федеральный округ Колумбия. Следовательно, в целом по стране избираются 538 выборщиков (435 + 100 + 3).

Персональный состав выборщиков в виде их списка по каждому штату устанавливается партийными конвентами со­ответствующих штатов. При этом в соответствии с Конститу­цией США (разд. 1 ст. II) не могут назначаться выборщиками сенаторы, представители, лица, занимающие почетную или оплачиваемую должность, учрежденную Союзом.

Каждый штат и округ Колумбия по сути формирует соб­ственную коллегию выборщиков, уполномоченную окончатель­но представлять позицию штата (федерального округа) по вопросу об избрании Президента (и Вице-президента). При этом штаты представляют собой на данной стадии президент­ского избирательного процесса по существу многомандатные избирательные округа. Задача же избирателей состоит в том, чтобы из нескольких списков выборщиков (на деле — двух), предложенных партиями, выбрать один. Далеко не во всех штатах фамилии выборщиков вносятся в избирательный бюллетень: в большинстве из них обозначены лишь кандидаты в Президенты и Вице-президенты с указанием их партийной принадлежности. Применяемая на этой стадии мажоритарная система относительного большинства обусловливает то, что партия, получившая большее, чем любая другая, число голо­сов избирателей штата, приобретает все места выборщиков от данного штата. Американцы характеризуют применяемую на данной стадии выборов избирательную систему формулой: "Победитель получает все". Именно поэтому кандидаты стре­мятся прежде всего одержать победу в наиболее крупных по числу населения (а следовательно, и выборщиков) штатах — Калифорнии, Нью-Йорке, Техасе, Огайо, Флориде и некото­рых других.

Через шесть недель после голосования избирателей выбор­щики каждого штата собираются в его столице (выборщики от федерального округа Колумбия — в Вашингтоне) для проведе­ния окончательного, решающего голосования в рамках пре­зидентских выборов.

В отличие от процедуры голосования избирателей выбор­щики голосуют по кандидатурам Президента и Вице-президен­та отдельно. Такой порядок установлен XII поправкой к Конституции США, вступившей в силу в 1804 г. Первоначально же Вице-президентом становился кандидат в Президенты, получивший наибольшее после избранного Президентом кан­дидата число голосов выборщиков. Это было чревато возник­новением конфликтной ситуации между Президентом и Вице-президентом ввиду их возможной различной партийной при­надлежности.

По обычаю, выборщики каждого штата голосуют за кан­дидата в Президенты (соответственно и в Вице-президенты), получившего в данном штате большинство голосов избирате­лей, то есть в целом голосование выборщиков носит чисто партийный характер. Поэтому исход его по сути предрешен итогами голосования избирателей: как только становится из­вестным соотношение числа выборщиков от каждой партии в целом по стране, фактически ясно, кто из кандидатов станет Президентом (и Вице-президентом).

После окончания голосования выборщиков избирательные бюллетени в запечатанном виде отправляются в Конгресс на имя председателя Сената. Последний на совместном заседании обеих палат вскрывает пакеты с бюллетенями, после чего производится подсчет голосов. Кандидат, получивший абсолют­ное большинство голосов выборщиков по выборам Президен­та, становится главой государства, а по выборам Вице-прези­дента — соответственно Вице-президентом.

Если никто из кандидатов в Президенты или Вице-прези­денты не набрал требуемого большинства голосов выборщиков, применяются экстраординарные процедуры их избрания (по­правка XII к Конституции США). Президента избирает Пала­та представителей из числа трех кандидатов, получивших наибольшее число голосов. При этом процедура избрания осу­ществляется по особым правилам. Заседание правомочно при кворуме, равном числу представителей от 2/3 штатов. Голоса подаются отдельно по штатам, представительство от каждо­го штата имеет один голос. Для избрания необходимо большин­ство голосов всех штатов (т. е. 26).

Вице-президент в рамках экстраординарной процедуры избирается Сенатом из двух кандидатов, получивших наиболь­шее число голосов выборщиков. Кворум в этом случае состав­ляет 2/3 сенаторов (т. е. 67 человек). Для избрания необходи­мо абсолютное большинство голосов всех сенаторов (51 голос).

 Если ко дню начала полномочий Президента и Вице-пре­зидента они (или один из них) не будут избраны и по экстра­ординарной процедуре, замещение этих должностей осуществляется по общим правилам, установленным на случай досроч­ной их вакантности в разд. 3 поправки XX к Конституции США, о чем речь пойдет ниже, в п. 2 § 5.

Экстраординарная процедура избрания Президента приме­нялась дважды на заре истории США: в 1800 г. Палата предста­вителей выбрала Президентом Т. Джефферсона, а в 1824г.— Джона Куинси Адамса.

6. Референдум

Этот институт предусмотрен в США только конституция­ми и законодательством штатов, а также хартиями местного самоуправления. Соответственно и практикуется он только на соответствующих уровнях. Общефедеральных референдумов не проводилось, и федеральному законодательству данный институт не знаком.

В штатах же и в муниципальных единицах используются разнообразные виды референдума. В американской литературе различают обязательный и факультативный, а также петици­онный референдумы. Обязательный проводится по вопросам, прямо предусмотренным конституциями и хартиями местного самоуправления. Их нельзя решить с помощью иных процедур. К таким вопросам, как правило, относятся принятие нового учредительного документа соответствующей территории (кон­ституции штата или хартии местного самоуправления) либо внесение поправок в него, изменение территориального деле­ния и т. д. Факультативный референдум проводится по иници­ативе органов публичной власти и в отличие от прочих видов референдума носит консультативный характер.

Петиционный референдум инициируется избирателями и проводится, если в поддержку такого проведения собрано установленное число подписей избирателей соответствующей территории. Это число неодинаково в различных штатах. Оно может быть как сравнительно скромным, например 7 тыс. в штате Северная Дакота, так и чрезвычайно большим, напри­мер, в штате Невада — 50% от числа зарегистрированных избирателей штата. В петиционном порядке в большинстве штатов на референдум не могут выноситься вопросы об ассиг­нованиях, судебной системе, армии и некоторые другие. Кон­ституции отдельных штатов (например, Массачусетса) предус­матривают отменительную разновидность данной категории референдума: избиратели могут инициировать лишь отмену действующего закона штата, но не принятие нового.

Законодательство некоторых штатов тесно увязывает ин­ститут референдума с институтом народной инициативы: там на уровне и штатов и муниципальных единиц действует пра­вило, согласно которому проект акта, внесенный в представи­тельный орган в порядке народной инициативы и отклоненный им, должен быть вынесен на референдум.