Глава 10 МЕХАНИЗМ ГОСУДАРСТВА
10.1. Отождествление механизма государства с аппаратом государственной власти
В предыдущих главах государство рассматривалось как некая абстрактная категория, имеющая различные формы, выполняющая разнообразные функции, прямо не касающиеся обеспечения прав и свобод человека, управления обществом и страной. В действительности правовая категория «государство» обретает конкретные очертания лишь в связи с деятельностью его механизма.
Механизм государства — это система государственных- органов, призванных осуществлять государственную власть, задачи и функции государства. Механизм государства есть та реальная организационная и материальная сила, располагая которой государство проводит ту или иную политику.
Понятие «механизм государства» тесно связано с понятием «государственный аппарат». Последнее принято употреблять в двух смыслах: широком и более узком. В широком смысле понятие государственного аппарата как совокупности всех государственных органов совпадает с понятием механизма государства. В более узком смысле под государственным аппаратом принято понимать аппарат государственного управления. Именно в этом значении, в смысле совокупности исполнительно-распорядительных, управленческих органов государства, используется понятие «государственный аппарат» в науке административного права.
В теории государства и права понятие государственного аппарата, если иное не оговорено, употребляется, по общему правилу, в своем
166
Глава 10. Механизм государства
10.1. Отождествление... с аппаратом государственной власти
167
широком значении, т.е. как адекватное понятию механизма государства.
Государственный аппарат — система органов государства, с помощью которых осуществляется государственная власть, выполняются основные функции, достигаются стоящие перед государством на различных этапах его развития цели и задачи.
Построение и деятельность механизма государства осуществляются на основе определенных принципов, имеющих объективный характер. Их всесторонний учет как при образовании государственных органов, так и в процессе их функционирования позволяет обеспечить максимальную эффективность государственного управления обществом.
До недавнего времени основными принципами организации и деятельности государственного аппарата российская юридическая наука считала принцип широкого участия масс в управлении государством, демократический централизм, пролетарский интернационализм, социалистическую законность, социалистическую плановость, учет и контроль, партийное руководство деятельностью всех звеньев государственного аппарата.
Кардинальные изменения, происходящие в экономической, политической и других сферах общественной жизни нашей страны, внесли существенные поправки в структуру, содержание и характер деятельности всех государственных органов. Государственная жизнь начинает строиться на новых принципах, обеспечивающих более эффективное функционирование механизма государства. К ним относятся:
• принцип представительства интересов граждан-во. всех звеньях государственного аппарата. Он обеспечивается демократической избирательной системой, реальными гарантиями социально-экономических, политических и личных прав и свобод граждан, разносторонней деятельностью всех государственных органов, направленной на удовлетворение интересов личности;
• принцип разделения властей (законодательной, исполнительной, судебной), который формирует механизмы, исключающие произвол со стороны властных органов и должностных лиц;
• принцип гласности и открытости в деятельности государственного аппарата, например право граждан государства на основе общенародных голосований (референдумов) отменять противоречащие интересам народа решения любых органов государства, в том числе и в сфере международных отношений;
• высокий профессионализм и компетентность государственных органов, их способность на высоком научном уровне решать ос-
новные вопросы государственной жизни в интересах населения страны. Профессиональный принцип в государственном управлении означает прежде всего использование квалифицированных работников, для которых управленческая деятельность является основной профессией. Привлечение же К'государственной службе людей, не обладающих навыками управления, как показала отечественная практика государственного строительства, приводит к негативным последствиям. Эти люди, будучи хорошими специалистами в области промышленного или сельскохозяйственного производства, на государственной службе, не могут выполнять возложенные на них обязанности достаточно квалифицированно;
• принцип законности, правовых начал в деятельности всех составных частей механизма государства в их взаимоотношениях с населением страны и между собой, а также с различными общественными движениями и организациями;
• принцип демократизма в формировании и деятельности государственных органов, позволяющий учитывать разнообразные интересы подавляющего большинства граждан государства, их религиозные воззрения, особенности национальной культуры, традиций, обычаев;
• в федеративных (союзных) государствах важным принципом организации и деятельности государственного аппарата является субординация и четкое взаимодействие между общефедеральными органами (центром) и государственной властью членов федерации. В национальных федерациях наиболее оптимальное разграничение компетенции между ними имеет особо важное значение, поскольку оно обеспечивает самостоятельность членов федерации в решении внутренних и внешних задач.
Механизм государства выступает основным субъектом осуществления государственной власти. Через государственный аппарат, его органы государство, выполняя возложенные на него задачи, оказывает заметное влияние на стабилизацию и развитие общественной жизни, способствует углублению демократии и организованности в стране, процветанию и благополучию населения. В определенных случаях властные государственные функции могут осуществлять и негосударственные организации, если они на то уполномочены государством (например, муниципалисты).
Выяснение понятия механизма государства связано с раскрытием его характерных черт или признаков, позволяющих отграничить его как от негосударственных структур в политической системе общества,
iiiiniH
168
Глава 10. Механизм государства
так и от отдельно взятых государственных органов. Данные признаки заключаются в следующем.
Во-первых, механизм государства — это система государственных органов, проникнутая единством принципов его организации и деятельности, закрепленных в Конституции, Законе РФ «Об основах государственной службы Российской Федерации» и других федеральных законах.
Во-вторых, механизм государства характеризуется сложной структурой, отражающей определенное место, которое занимают в ней различные виды и группы (подсистемы) государственных органов, их соотношение и взаимосвязи. При этом необходимо учитывать, какой основополагающий системообразующий фактор (принцип) структуры государственного механизма закреплен в конституции данного государства в конкретно-исторических условиях. Например, в РСФСР в соответствии с конституциями 1918, 1925, 1937, 1978 г., таким определяющим, системообразующим фактором, оказывающим решающее влияние на структуру механизма государства, как и в СССР, было всевластие Советов. С учетом данного признака механизм Советского государства формально представлял собой систему государственных органов, возглавляемую Советами.
С принятием в 1993 г. Конституции последовательно проводится принцип осуществления государственной власти на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Данный принцип зиждется на самостоятельности всех ветвей власти, их способности обеспечить сдерживание и противовесы в отношении друг- друга с тем, чтобы предотвратить чрезмерное усиление и возвышение какой-либо одной ветви власти, не допустить захвата кем-либо власти или присвоения властных полномочий, установления диктатуры.
В-третьих, государственный механизм неразрывно связан с функциями государства. Между ними существует тесная обратная связь. Функции современного государства осуществляются при помощи государственного механизма, посредством деятельности всей системы объединяемых им и взаимосвязанных между собой государственных органов. Вместе с тем от функций государства зависит структура государственного механизма — они непосредственно влияют на возникновение, развитие и содержание деятельности тех или иных органов государства.
В-четвертых, механизм государства для обеспечения возложенных на него задач управления делами общества, воздействия на сложные социальные процессы и сферы, выполнения связанных с этим го-
10.2. Механизм осуществления публичной власти
169
сударственных функций располагает необходимыми материальными средствами (так называемыми вещественными придатками), на которые опираются в своей деятельности отдельные государственные органы и без которых не может обходиться ни одно государство. Их особенность состоит в том, что они выделяются в механизме государства не в качестве его самостоятельных частей (элементов), каковыми являются государственные органы, а именно как вещественные придатки последних. К ним относятся различные материальные ценности, бюджетные средства, имущество, сооружения, подсобные помещения, а также предприятия, учреждения, организации, необходимые для функционирования государственных органов.
Обобщение всех рассмотренных признаков позволяет прийти к выводу о том, что механизм современного государства — это пронизанная едиными, законодательно закрепленными принципами, основанная на разделении властей, располагающая необходимыми материальными придатками система государственных органов, посредством которой осуществляются задачи и функции государства.
10.2. Механизм осуществления публичной власти
Все органы, организации, объединения граждан, функционирующие на территории той или иной страны, можно разделить на две группы: занятые в той или иной мере в осуществлении государственных функций и не занятые в них. При этом первые в совокупности образуют политически организованное общество, каковым и является любое современное демократическое государство, а вторые — неполитическое общество, которое принято именовать гражданским.
Вот это политически организованное общество и образует механизм государства, точнее, механизм осуществления публичной власти. Данное дополнение необходимо для того, чтобы точнее передать сущность механизма управления современного государства. Дело в том, что одно из принципиальных отличий авторитарного государства от демократического состоит в уровне и степени вовлечения широких масс населения в осуществление управленческих функций в обществе, иначе говоря, в уровне обеспечения народовластия.
Авторитарное государство в реализации своих функций опирается исключительно на государственный аппарат, который в отрыве от участия в его деятельности и контроле над ним со стороны населения зачастую превращается в аппарат насилия. Именно это обстоятель-
170
Глава 10. Механизм государства
ство подвигло К. Маркса и Ф. Энгельса, а вслед за ними В.И. Ленина и ряд советских философов и юристов к разработке теории отмирания государства. Точнее, по словам Ф. Энгельса, теории медленного «засыпания» государства. На практике этот процесс должен был выражаться в постепенной передаче государством отдельных своих функций добровольным объединениям граждан.
Строго говоря, классики марксизма-ленинизма не были так уж неправы, развивая эту теорию. Другое дело, что
• передача государственных функций не может осуществляться только добровольным объединениям граждан. На месте государственно-властных органов могут образовываться негосударственные органы (муниципальные органы, нотариусы, адвокаты, третейские суды и др.). Но все они осуществляют публично-правовые функции, в ряде случаев от имени и по поручению государства;
• есть у государства функции, которые ни при каких условиях не могут быть переданы негосударственным структурам. Это функции обеспечения национальной безопасности и государственного суверенитета (вооруженные силы, пограничная стража, борьба с преступностью, внешняя политика, денежная система и др.). Таким образом, полное отмирание государства даже в отдаленной перспективе вряд ли возможно. Но минимизация его функций, направленных на управление обществом, и передача их исполнения негосударственным образованиям — процесс вполне объективный. Более того, попятный процесс, направленный на усиление государственного вмешательства в частную жизнь гражданина, структур гражданского общества, имеющий место в отдельных случаях в нашей стране, свидетельствует о неустойчивости демократических начал в России и попытках реставрации тоталитарного полицейского государства.
Итак, механизм государства, точнее, механизм осуществления публичной власти в государстве включает в себя:
• основные формы осуществления народом (совокупностью граждан) публичной власти;
• общие требования к системе органов публичной власти, специально созданных для реализации возложенных на государство функций, закрепляемых в конституции и законах конкретного государства;
• строго определенный порядок создания, функционирования и ликвидации системы этих органов;
• набор специфических полномочий (прав и обязанностей) и форм юридической ответственности каждого органа публичной власти;
10.3. Механизм народовластия
171
• перечень специальных требований, предъявляемых к гражданам, занимающим должности в рассматриваемых органах публичной власти;
• вспомогательный аппарат органа публичной власти.
10.3. Механизм народовластия
В любом демократическом государстве публичная власть в той или иной степени принадлежит народу (совокупности граждан государства). Народ выступает первичным элементом механизма осуществления публичной власти. Так, согласно ст. 3 Конституции носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. В этой же статье определены и важнейшие формы осуществления механизма народовластия: выборы, референдум, деятельность органов государственной власти и местного самоуправления.
Таким образом, на первичном уровне механизма осуществления публичной власти народ выступает его составной частью в двух качествах: непосредственно и путем делегирования властных полномочий формируемым им властным органам.
Прежде всего рассмотрим механизм непосредственного участия народа в осуществлении публичной власти. Выборы и референдум — близкие по внешним признакам, но разные по сути формы народовластия. Референдум — процесс непосредственного участия граждан в принятии коллективного решения (конституции, закона, варианта ответа на какой-либо вопрос, имеющий важное общественное или государственное значение), а выборы — процедура формирования гражданами представительных органов публичной власти.
Несмотря на различные цели, данные формы народовластия имеют не только общие внешние признаки — непосредственное голосование граждан, но и общее место в системе народовластия. Эти коллективные действия граждан относятся к числу учредительных акций.
С помощью учредительных акций народ непосредственно принимает важнейшие публично-властные решения и формирует органы публичной власти, образующие публично-правовой механизм управления обществом и государством.
Таким образом, граждане, объединенные в те или иные публично-правовые территориальные общности (народ, население субъекта федерации, муниципальной территории), образуют основу механизма государства, непосредственно принимая участие в формировании орга-
172
Глава 10. Механизм государства
нов публичной власти и принятии важнейших решений государственного и общественного значения.
Вместе с тем если бы государство функционировало только в форме принятия гражданами решений государственного и общественного значения, то его деятельность была бы малоэффективна. Осуществление власти —это специфическая деятельность, требующая высокого профессионализма и специальных знаний. Не случайно большинство должностей в органах государственной власти и местного самоуправления в развитых странах мира занимают экономисты и юристы.
Осуществить гражданам правильный выбор при формировании представительных органов публичной власти помогают политические партии и иные политические общественные объединения. Формально они не входят в механизм государства и даже механизм местного самоуправления, но оказывают существенное, а в ряде случаев решающее влияние на состав и даже конкретную деятельность парламентов, президентов, министров и другие важнейшие элементы механизма государства.
Не являясь частью механизма государства, политические партии и иные политические общественные объединения занимают значительное место в политически организованном обществе и могут рассматриваться как часть механизма осуществления публичной власти в государстве, опосредованного, действующего через волеизъявление избирателей.
10.4. Классификация органов публичной власти
Независимо от правовой природы (государственные или негосударственные) органы публичной власти обладают рядом специфических признаков:
• их деятельность направлена на удовлетворение общественных (публичных) интересов, в силу чего они выступают от имени государства или его части (субъекта федерации, населения муниципальной территории);
• порядок их формирования и деятельности строго регламентирован нормативно-правовыми актами (конституцией, законами, подзаконными актами, актами местного самоуправления). Они могут действовать по принципу: можно только то, что предписано соответствующим нормативно-правовым актом (в отличие от граждан, которые в большинстве случаев действуют по принципу: можно все, что не запрещено законом);
10.4. Классификация органов публичной власти
173
• деятельность этих органов носит публично-властный характер и оформляется в подавляющем большинстве случаев в виде формально-правовых решений, подлежащих обнародованию. Отсюда принцип: не опубликованный акт юридической силы не имеет. Эти органы лишь в незначительной мере используют устные решения и приказы.
В любом случае решения публично-властных органов могут быть обжалованы заинтересованным лицом и отменены другим публично-властным органом только в строго установленном законом порядке.
Публично-властный характер деятельности данных органов позволяет им использовать принуждение как один из способов реализации своих полномочий. Хотя им отнюдь не чуждо использование принципов поощрения, материальной заинтересованности и иных позитивных методов воздействия.
Деятельность граждан в составе публично-властных органов преимущественно носит профессиональный и в силу этого возмездный характер. Хотя в ряде случаев возможны и отступления от указанного правила (в деятельности муниципальных и некоторых представительных органов публичной власти).
Классификация этих органов может быть произведена по различным основаниям. Прежде всего все органы публичной власти по способу формирования делятся на назначаемые и избираемые.
Избираемые органы формируются путем избрания их гражданами -или иными выборными лицами и органами на определенный срок. Важнейшие принципы этой процедуры — принцип свободных выборов и периодическая сменяемость состава выборных органов власти. Гарантия прав выборных лиц — усложненная процедура привлечения их к ответственности, называемая в законодательстве иммунитетом.
В отличие от выборных, назначаемые в органы публичной власти претенденты зависят от воли назначающих их лиц или органов, поэтому при назначении выдвигаются более жесткие, чем при выборах, профессиональные требования, предусматривается повышенная ответственность этих лиц, компенсируемая отсутствием ограничений на сроки пребывания в должности.
В основе следующей классификации лежит количественный состав органов публичной власти. С этих позиций все рассматриваемые органы делятся на единоличные и коллегиальные; причем дело здесь не в количестве конкретных граждан, занятых в деятельности того или иного органа (число сотрудников администрации Президента РФ _ единоличного органа государственной власти — в несколько раз больше аппарата Правительства России; тем не менее последний
174
Глава 10. Механизм государства
относится к числу коллегиальных органов власти), а в способе принятия решений. Единоличный орган принимает решение путем самостоятельного императивного волеизъявления, а коллегиальный — большинством голосов граждан, уполномоченных законом или иным нормативно-правовым актом принимать решение в пределах своей компетенции. Данный порядок не исключает наличия при единоличном органе публичной власти различного рода коллегиальных совещательных структур. Но даже если проект решения вырабатывается в них коллегиально, его веление носит консультативно-рекомендательный характер. Окончательное юридическое властное решение всегда принадлежит единоличному органу публичной власти.
Некоторые юристы, опираясь на предложенную классификацию, делят рассматриваемые формирования на публично-властные органы и должностные лица. Такое представление порождено неточностью определения статуса Президента РФ ныне уже утратившим силу Законом РСФСР от 04Ш.1991 «О Президенте РСФСР»1, который именовал его высшим должностным лицом Российской Федерации (ст. 121-1 Конституции РСФСР 1978 г.). На самом деле должностное лицо обладает самостоятельными полномочиями, производными от компетенции того органа публичной власти, от имени которого он выступает. А Президент РФ, несмотря на его единоличный статус, является органом государственной власти.
Третья классификация органов публичной власти основана на определении места, занимаемого данными органами в иерархии механизма публичной власти. С этих позиций все органы власти делятся на центральные, региональные и местные. Соответственно определяется и территория, на которую распространяется юридическая сила принимаемых ими нормативно-правовых актов: общегосударственных, локальных и местных. В ряде случаев по этим же критериям происходит и их отмена вышестоящими органами публичной власти.
Исходя из вышесказанного о правовой природе органов публичной власти, их можно разделить на государственные и негосударственные. Однако наиболее важная для механизма осуществления публичной власти классификация рассматриваемых органов основана на разделении их по содержанию деятельности. Но этот вопрос требует отдельного, более детального рассмотрения.
На основании изложенного орган публичной власти можно определить как обособленную часть политического общества, предназначен-
ВСНД и ВС РСФСР. 1991. № 17. Ст. 510.
10.5. Система органов публичной власти
175
ную для осуществления специальной строго определенной законом функции и наделенную необходимыми для этого полномочиями и юридической ответственностью.
10.5. Система органов публичной власти
Предложенные классификации органов публичной власти систематизируют теоретические знания о них, но не дают возможности на практике образовать систему данных органов. Это позволяет сделать только теория разделения властей.
Государственная власть состоит из трех относительно самостоятельных ветвей, каждая из которых имеет свое юридическое обоснование. Эти ветви •— законодательная, исполнительная и судебная — обособились как три основополагающие институционально-правовые формы публично-властной деятельности.
Впервые теория разделения властей была изложена английским философом Дж. Локком и французским просветителем Ш.-Л. Монтескье. Юридический смысл разделения властей выражен в следующем рассуждении Монтескье в его основном сочинении «О духе законов»: «Если власть законодательная и исполнительная будут соединены в одном лице или учреждении, то свободы не будет, так как можно опасаться, что этот монарх или сенат станет создавать тиранические законы для того, чтобы так же тиранически применять их. Не будет свободы и в том случае, если судебная власть не будет отделена от власти законодательной и исполнительной. Если она соединена с законодательной властью, то жизнь и свобода граждан окажутся во власти произвола, ибо судья будет законодателем. Если судебная власть соединена с исполнительной, то судья получает возможность стать угнетателем»1.
Следует пояснить, что Монтескье отводит роль главы исполнительной власти монарху потому, что исполнительная власть более эффективна, когда она осуществляется единоличным органом власти.
Из рассуждения Монтескье вытекает, что разделение властей существует в трех аспектах, или на трех уровнях: функциональном, институциональном и персональном.
1. Функциональное разделение властей. Ради обеспечения свободы необходимо установить раздельно функцию принятия решений о
Монтескье Ш.-Л. И?бр. произвел. М., 1955. С. 290.
176
Глава 10. Механизм государства
принуждении (применении силы) и функцию осуществления государственного принуждения. Законодательная власть устанавливает правила применения силы, судебная власть допускает или предписывает конкретные меры применения силы. Следовательно, эти ветви власти не должны обладать принудительной силой, не должны осуществлять государственное принуждение. Поскольку такой силой обладает исполнительная власть, она сама не должна принимать нормативные или индивидуальные решения о применении силы. Следовательно, исполнительная власть должна действовать на основании и во исполнение законов и судебных решений.
В правовом государстве во всех случаях, когда действия исполнительной власти связаны с ограничениями свободы и собственности, эти действия не только должны быть законными, но и сопровождаться предварительным или последующим судебным контролем за их законностью и обоснованностью. В частности, ст. 5 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (1950) устанавливает, что:
• арест (заключение под стражу), задержание, содержание под стражей возможны лишь на законном основании и в порядке, предусмотренном законом;
• эти ограничивающие свободу административные действия допустимы лишь с санкции суда или для выполнения соответствующего судебного решения;
• несанкционированные судом арест (заключение под стражу), задержание нуждаются в незамедлительной судебной проверке их законности и обоснованности;
• содержание под стражей допустимо лишь на основании обвинительного приговора суда1.
2. Институциональное разделение властей. Осуществление функций законодательной, исполнительной и судебной власти не должно быть соединено в одном лице или учреждении. Разделение властей означает отделение инстанций, обладающих принудительной силой, от инстанций, принимающих решение о применении силы. Иначе говоря, нужно разделить государственные органы, компетентные применять силу и компетентные принимать решения о применении силы.
В этом контексте разделение законодательной и исполнительной власти означает, во-первых, что органы исполнительной власти не вправе
1 Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г. Ст. 5 // Международное право в документах / Сост.: Н.Т. Блатова, Г.М. Мелков. М., 1997. С 152.
10.5. Система органов публичной власти
177
заниматься первичным нормотворчеством, издавать нормативные акты, имеющие силу закона.
Конституция провозглашает разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную. Но в противоречие функциональному и институциональному разделению властей ст. 90 Конституции позволяет Президенту РФ — главе исполнительной власти — издавать указы не на основании и во исполнение законов, а всего лишь не противоречащие Конституции и законам. Это означает конкурирующую нормотворческую компетенцию номинального законодателя (Федерального Собрания) и Президента. Так, если вопрос не урегулирован законодательно, Президент РФ имеет право издать по данному вопросу свой нормативный акт. Президент РФ может внести законопроект, а в случае отклонения законопроекта — издать по этому вопросу указ. Президент РФ может реализовать свое право отлагательного вето, отклонить федеральный закон и издать по этому вопросу указ. Следовательно, в России возглавляемая Президентом РФ исполнительная власть выполняет функцию законодательной власти. Нормативные указы Президента РФ, не противоречащие Конституции, имеют силу закона до тех пор, пока иное не установлено вступившим в силу федеральным законом. Конституционный Суд РФ признал такое положение не противоречащим Конституции: Президент РФ вправе издавать указы, восполняющие пробелы в законодательном регулировании, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законов1. Между тем такое нарушение разделения властей несовместимо с конституционным идеалом -правового государства.
Во-вторых, законодатель не вправе вмешиваться в деятельность исполнительных органов, не вправе принимать решения индивидуального характера, входящие в компетенцию исполнительной власти. В противном случае законодатель превратится в институциональную силу, одновременно устанавливающую правила применения силы.
Концепция, отрицающая ценность разделения властей, исходит из того, что законодатель (орган народного представительства) должен контролировать деятельность исполнительных органов и может своим законом или иным актом решить любой вопрос, входящий в компетенцию исполнительной власти. Получается, что законодательная власть должна быть одновременно и исполнительной, по меньшей мере, ру-
1 Постановление Конституционного Суда РФ от 30.04.1996 № 11-П // СЗ РФ. 1996. № 19. Ст. 2320.
178
Глава 10. Механизм государства
10.5. Система органов публичной власти
179
ководить исполнительно-распорядительной деятельностью. Но можно оценить такое положение и с другой стороны: орган исполнительной власти становится законодателем. Ибо с точки зрения политической арифметики безразлично, законодатель ли становится исполнителем или исполнитель — законодателем. Возникает своего рода «симбиоз» органов законодательной и исполнительной власти, в котором законодатель уже не заботится о гарантиях свободы, безопасности и собственности, а подводит законодательную базу под административный произвол.
Законодатель не вправе косвенно вмешиваться в процесс отправления правосудия, изменяя законы, которые должны применяться в делах, интересующих законодателя, если такое вмешательство угрожает свободе, безопасности, собственности. Поэтому существует правило, согласно которому закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет. Вместе с тем допустима юридическая ответственность лишь за те деяния, которые признаются правонарушениями в момент применения санкции. Поэтому смягчающий закон имеет обратную силу. По аналогичным мотивам амнистию, объявляемую законодателем, следует считать допустимым вмешательством в процесс отправления правосудия.
Отмечая недопустимость соединения судебной власти с исполнительной, Монтескье обратил внимание лишь на одну сторону проблемы — «судья получает возможность стать угнетателем». Действительно, полицейские органы, творящие «суд и расправу», напоминают чрезвычайный карательный аппарат тоталитарных режимов, например Особое совещание при НКВД и «тройки», действовавшие в СССР в 1938 г. Но есть и другая сторона: если суд не отделен от администрации, то нет государственного органа, который давал бы правовую защиту от административного произвола. Суд должен быть независим от любых органов исполнительной власти, включая министерство юстиции.
Если же судьи, хотя бы в силу организационного подчинения суда министерству юстиции или же в силу их фактической зависимости от бюрократического аппарата, ведающего распределением социальных благ, так или иначе инкорпорированы в структуры исполнительной власти, они объективно вынуждены защищать корпоративные интересы этой власти, если таковые затрагиваются спором о праве. При таком положении суд не может быть гарантом законности, противовесом незаконным акциям исполнительной власти. В целях достижения административной независимости судов от органов законодательной и исполнительной власти в США, Японии и некоторых европейских странах формирование бюджета судов, назначение персонала, расходы на ведение дел и тому подобные вопросы находятся под судебным контролем.
3. Персональное разделение властей. В состав законодательных органов не входят функционеры исполнительной власти и судьи, т.е. депутатами легислатуры (законодательные органы) не могут избираться будущие исполнители законодательных решений. Однако этот, казалось бы, очевидный принцип несовместимости депутатского мандата с занятием других государственных должностей не соблюдается в парламентарных странах (Великобритания, ФРГ и др.), где члены правительства одновременно являются депутатами парламента. Причем такое нарушение персонального разделения властей является чертой парламентарных стран.
Раскрыв уровни разделения властей, теперь перейдем к характеристике самих ветвей власти.
Цель законодательной власти, как это следует из ее названия, — издание законов. Еще эту ветвь публичной власти принято именовать представительной, поскольку эти органы, как никакие другие, представляют интересы всего народа (населения) или значительной его части. Речь идет об органах, которые принято именовать парламентами. Именно им доверено принимать законы, т.е. акты высшей юридической силы, поскольку они являются выборными коллегиальными органами публичной власти, в которых наиболее широко представлены интересы большинства граждан демократического государства, включая политические, национальные, возрастные и иные социальные меньшинства.
Выборный характер данных органов и коллегиальный порядок принятия ими решений позволяют принять сбалансированный нормативно-правовой акт, отражающий компромиссное (устраивающее большинство депутатов парламента) решение по важнейшим вопросам государственной и общественной жизни. При этом законодательная функция должна быть отделена от исполнения принятых решений, поскольку в ином случае будут приниматься не те законы, в которых нуждаются граждане данной страны, а те, которые легче можно исполнить.
Особенность этой ветви публичной власти состоит еще и в том, что среди входящих в нее органов отсутствуют властная иерархия и система административного подчинения. Дело в том, что каждый представительный орган публичной власти действует от имени своих избирателей и в пределах собственной компетенции, установленной конституцией, законом или иным нормативным правовым актом. Эта органическая связь конкретного парламента с избирателями не позволяет ему вмешиваться в компетенцию иного представительного органа публичной власти.
180
Глава 10. Механизм государства
Данная характеристика представительной власти сформировалась еще во времена Ш,-Л. Монтескье. Однако за период последующего развития общественных отношений в нее были внесены некоторые коррективы:
• такой орган публичной власти, как единоличный глава государства, приобретавший свой статус в порядке монархического престо-' лонаследования, во многих государствах был заменен всенародно избираемым на определенный срок президентом страны. Он не только стал выборным, но и, в известной мере, представительным органом государственной власти. Поэтому сегодня можно говорить о представительных органах власти в широком (единоличные и коллегиальные органы) и узком (только выборные коллегиальные органы) смысле слова;
• в ряде государств (например, в Великобритании и некоторых других государствах Британского Содружества) монарх вошел в состав законодательной власти, поскольку он утратил конституционное право вета на законы, принимаемые парламентами. В подобном положении оказались президенты некоторых парламентских республик (ФРГ, Австрии и др.-).
Вторая ветвь публичной власти — исполнительная. Ее основная задача — исполнять те законы, которые приняты законодательными (представительными) органами публичной власти. Смысл деятельности этой ветви власти — фактически реализовать те положения принятых парламентом законов, которые нуждаются в принудительном исполнении или вмешательстве в их исполнение в иной форме. По этой причине перед исполнительными органами власти стоит задача дойти до каждого гражданина, каждого участника правовых отношений, добиться реализации требований закона. Поэтому в системе органов исполнительной власти, в отличие от представительных органов, требуется создание единой вертикали органов власти, административного подчинения нижестоящих органов вышестоящим.
Однако и в существо этой ветви публичной власти процесс общественного развития также внес свои коррективы:
• с усложнением процедуры нормативно-правового регулирования возросли требования к содержанию законов. Их содержание стало более сложным, менее поддающимся конкретным коррективам. К тому же практика создания правового государства во многих странах мира потребовала усиления нормативно-правовых начал в организации и деятельности исполнительной власти. Из чисто исполнительной она превратилась в исполнительно-распорядительную, т.е. дополняющую
10.5, Система органов публичной власти
181
процесс исполнения закона собственными нормативно-правовыми актами. Последние имеют подзаконный характер, ими не могут ограничиваться важнейшие права человека, их издание создает возможность обжалования в суд в случае их противозаконности. Однако сам факт появления таких актов позволяет говорить о сближении функций законодательной и исполнительной ветвей публичной власти;
• некоторые органы исполнительной власти, особенно общей компетенции, приобрели статус выборных, что, в известной мере, также сблизило их положение с представительными органами публичной власти, но не вывело из системы единого подчинения и юридической ответственности.
Третья ветвь государственной власти — судебная. Ее положение в системе разделенной публичной власти отличается наибольшим своеобразием. Ее органы выступают противовесом первым двум ветвям власти в борьбе за обеспечение прав человека. Именно судебные органы защищают человека от произвола первых двух ветвей публичной власти. Они разрешают споры между органами этих ветвей власти. Но самое главное — именно судебные органы делают то, что не способны сделать все остальные органы публичной власти: установить истину в юридическом смысле слова. Судебные органы придают установленным ими фактам юридическое значение. А после этого следуют процедура защиты законных прав участников правовых отношений, наказание виновных лиц, отмена незаконных решений, восстановление нарушенного права, защита прав потерпевшего и т.д.
За время, прошедшее после создания Ш.-Л. Монтескье знаменитой теории разделения властей, прошло много времени. Правовая наука ушла далеко вперед и сформулировала понятие еще нескольких ветвей публичной власти. Одна из них — учредительная власть. Функции публичной власти могут быть осуществлены народом непосредственно в форме не только референдума и выборов, но и учредительных органов публичной власти, учредительных (конституционных) собраний, конференций, собраний (сходов) граждан. Это те формы непосредственной и представительной демократии, в ходе которых принимаются основополагающие для жизни государства и общества нормативно-правовые акты — акты, лежащие в основе всей правовой системы государства или его отдельной части {субъекта, муниципальной территории).
От представительных органов публичной власти эти формы народовластия отличает их временный характер, а также цель создания: принятие конкретного нормативно-правового акта. Строго говоря, де-
182
Глава 10. Механизм государства
ятельность учредительной власти должна предшествовать созданию всех остальных ветвей публичной власти. Ее действия определяют весь последующий механизм государства и иных систем осуществления публичной власти. Роль органов этой ветви публичной власти в Российской Федерации призваны выполнять Конституционное Собрание РФ, конференции, собрания (сходы) граждан по месту их жительства, Великий Хурал — съезд народов Тывы1 и некоторые др. Однако учредительная власть'в нашей стране не рассматривается в качестве самостоятельной ветви, поэтому в действующем российском варианте перечисленные органы отнесены к системе представительных органов публичной власти.
Еще одна ветвь публичной власти, претендующая на самостоятельное существование, — контрольная власть. Цель выделения данной ветви власти в качестве самостоятельной — обеспечить независимость входящих в нее органов от иных ветвей публичной власти, дабы обеспечить большую эффективность их деятельности. Во многих странах мира эту ветвь государственной власти образуют прокуратура, счетные палаты, иные контрольные органы. В нашей стране контрольная власть также пока не выделяется в качестве самостоятельной.
Вместе с тем, говоря о разделении властей, необходимо подчеркнуть, что речь не идет о противостоянии перечисленных ветвей власти друг другу. Публичная власть в государстве всегда едина, поскольку все ее органы выполняют общую функцию: защищают и гарантируют права человека, обеспечивают их реализацию. Что же касается разделения властей, то это чисто техническая задача, направленная"на специализацию их функций. Любой орган, совершающий день за днем однотипные функции, достигает совершенства в своей области. К тому же разделение властей не только препятствует сосредоточению всей власти в руках одного органа публичной власти, служит гарантом сохранения демократического режима в государстве, но и позволяет выявить коллизии и пробелы между различными ветвями власти, как это показано выше в отношении Российской Федерации.
В то же время, чем на большее число ветвей делится публичная власть, тем выше потребность в координации их действий. Эту функцию во многих странах мира, включая Российскую Федерацию, выпол-
1 Конституция Республики Тыва от 01.10.1993. Ст. 113 // Конституции Республик в составе Российской Федерации. Сборник документов / Сост. Н.А. Михалева. М., 1995. С. 354—355.
10.6. Государственная и муниципальная служба
183
няет глава государства — президент страны. В силу этого он не входит ни в одну из ветвей государственной власти и выполняет функцию противовеса, координатора, связующего звена в деятельности всех ветвей государственной власти, гаранта эффективности действий всего государства.
Однако в условиях возрастания тенденции к ослаблению роли парламентов и усилению исполнительной власти в виде правительства (кабинета министров) наблюдается явное стремление к образованию самостоятельной ветви президентской власти. Эта тенденция проявляется во многих странах мира, государственная власть в которых осуществляется в форме республики смешанного типа.
Из сказанного можно заключить, что механизм осуществления публичной власти в России, как и во всем мире, — это динамичная, развивающаяся система. Основная цель этого развития — оптимизация решения управленческих задач, повышение эффективности защиты прав человека, экономия бюджетных средств.
Конечно, российская действительность не в полной мере подтверждает данный вывод. Однако следует учитывать, что:
• речь идет о теории вопроса, общих тенденциях, прослеживающихся в мире в целом;
• короткий период демократических преобразований, который прошла наша страна за последнее десятилетие, не позволяет пока выработать оптимальную модель механизма осуществления публичной власти в Российской Федерации. Однако это не означает, что к этому не следует стремиться.
10.6. Государственная и муниципальная служба
Орган публичной власти — это не отвлеченная абстракция, а конкретный коллектив граждан, внутренне структурированный, организованный в систему и нацеленный на выполнение строго определенных задач и функций. Совокупность этих граждан, выполняющих вспомогательные функции по сравнению с должностными лицами, т.е. теми лицами, которые выступают от имени всего органа публичной власти и несут юридическую и политическую ответственность за эффективное и точное выполнение им его функций, принято именовать аппаратом органа публичной власти.
В свою очередь этот аппарат делится на организационно обособленные структурные подразделения, состоящие из отдельных сотруд-
184
Глава 10. Механизм государства
никое — государственных или муниципальных служащих. Не вдаваясь в подробную характеристику данной категории граждан (это задача учебных курсов административного, муниципального и трудового права), отметим ряд присущих данной группе наемных работников особенностей их правового статуса:
• особый порядок принятия на службу — система назначения на конкурсной и контрактной основе, периодическая переаттестация, служебные чины и звания и многое др.;
• система строгого административного подчинения, действия в пределах служебных должностных инструкций, бюрократический (в хорошем смысле слова) характер работы;
• особый, отличный от обычного гражданина, порядок соблюдения принципа законности. Государственный служащий не только несет конституционную обязанность соблюдать конституцию и законы, но и ведомственные инструкции, приказы и распоряжения вышестоящего руководства и т.д. Правда, в большинстве цивилизованных стран у государственного служащего имеется возможность отказаться от выполнения незаконного приказа или обжаловать его в суд;
• обязательно возмездный, в отличие некоторых выборных должностей органов публичной власти, характер труда;
• особенности oTBeTCTBeHHocfи. В отличие от политической ответственности, которую несут должностные лица и иные официальные представители органа публичной власти (после снятия с них иммунитета возможна любая форма ответственности, вплоть до уголовной ответственности президента), государственные служащие несут дисциплинарную или должностную ответственность, в ряде случаев в особой форме, установленной контрактом или уставом соответствующего органа власти;
• особый принцип гласности (от англ, glas — стекло, прозрачный), означающий «прозрачность» частной жизни государственного служащего, особенно высшего должностного лица. На самом деле государственный служащий не обладает той гарантированной законом неприкосновенностью частной жизни, которой обладает гражданин. Это своеобразная «жертва» того объема власти, которым обладает государственный служащий и потенциально может использовать его вопреки интересам общества, государства, отдельного гражданина. Для общества очень важно, чтобы государственный служащий распоряжался данной властью честно, отвечал повышенным моральным требованиям.
10.7. Легитимность государственной власти
185
Таким образом, аппарат публичной власти является неотъемлемой составной частью механизма осуществления публичной власти. Но он не может заменить собой все перечисленные выше звенья этого механизма, наполняющие деятельность аппарата сущностным содержанием.
10.7. Легитимность государственной власти
Легитимность — сущностное свойство государственной власти. Термин «легитимность» исторически возник в начале XIX в. во Франции для характеристики государственной власти как власти законной. С течением времени объем содержания этого термина расширился. Легитимность стала означать не только законность происхождения и способа установления власти, но и такое состояние власти, когда граждане (подданные) государства признают (согласны, убеждены) право данной власти предписывать им тот или иной способ поведения.
Большой вклад в теоретическую разработку понятия легитимности внес немецкий философ М. Вебер. Согласно разработанной им и ставшей классической теории легитимность характеризуют два фундаментальных признака: признание власти, реализуемой существующими институтами государства, и обязанность индивидов ей подчиняться. Сущностная характеристика легитимности также состоит в том, что это именно представление (убеждение) граждан о государственной власти, присутствующее в их сознании.
Вебер выделял три основных типа легитимности1:
• легитимность, базирующаяся на традиции (традиционная, например монархическая, власть);
• легитимность, основанная на харизме (священном даре), которой обладает лидер, вождь;
• легитимность, основанная на рациональном (демократическом) устройстве и процедурах государственной власти.
В традиционной легитимности власти обычно выделяют геронтоло-гическую (власть старейшин), патриархальную (власть вождя племени), патримониальную (власть монарха) и другие разновидности.
Рациональная легитимность — это легитимность государственной власти, при организации и реализации которой строго соблюдаются права человека, общие правовые принципы и правопорядок в целом. Здесь также выделяются демократическая легитимность (власть соот-
: Вебер М. Избр. произв., М., 1990.
186
Глава 10. Механизм государства
ветствует волеизъявлению управляемых) и технократическая легитимность (власть сообразуется со способностями управляющих).
Очевидно, что в чистом виде ни один из указанных типов легитимности не существует. Каждому государству соответствует то или иное сочетание типов легитимности.
Сегодня веберовская типология имеет, скорее, историко-познава-тельную ценность и не является в полной мере актуальным инструментарием современных исследований государства и политической системы.
Современная рациональная (легальная) легитимность оказывается далеко не однозначным, но многогранным и многоплановым явлением. Обычно в последнем выделяются четыре разновидности:
• плюралистические демократии, которые признаются большинством граждан как легитимные;
• авторитарно-бюрократические режимы, где основные права и свободы соблюдаются лишь частично;
• тоталитарные режимы, не поддерживаемые большинством граждан государства;
• режимы, относительно которых не существует ни признания, ни неприятия тех, кому принадлежит власть. Это беднейшие страны Азии и Африки, где бессмысленно даже ставить вопрос о легитимности власти, поскольку эта проблема отсутствует в сознании людей.
Наряду с типологией обычно выделяются основания (источники) легитимности власти. К ним относятся:
• идеологические принципы и убеждения граждан в справедливом и передовом характере государственной власти (политического строя);
• привязанность к структурам (механизму) и нормам государственной власти, которая базируется на доверии к традиционной и устоявшейся системе власти (например, традиции парламентаризма в Великобритании);
• преданность'власти благодаря положительной оценке личных качеств субъектов власти (президента, премьер-министра); в отличие от харизматической легитимности, здесь в основу положен рациональный расчет граждан в их отношении к политическому лидеру (президент США должен обладать персональной легитимностью, но при этом не обязан быть харизматическим вождем);
• политическое (или государственное) принуждение; оно существует при любом политическом режиме, но, очевидно, чем ниже уровень легитимности, тем сильнее принуждение; в то же время есть граница в использовании силы, перейдя которую государственная власть обрета-
10.7. Легитимность государственной власти
187
ет силу не как источник легитимности, а, наоборот, как фактор ее неминуемого падения.
Можно говорить о степени (уровне) легитимности государственной власти. Очевидно, что власть не может быть одинаково легитимна для всех слоев населения, во всех своих проявлениях (субъектах, действиях). Причем чем ниже уровень легитимности, тем больше насилия необходимо для удержания власти.
Режим может оставаться легитимным при выраженном недоверии к отдельным институтам или руководителям государства. Сам президент может быть непопулярным, но это отнюдь не означает недоверия к институту президентства. Если президент избран в соответствии с закрепленными в Конституции демократическими процедурами, то реализуемая им государственная власть легитимна, несмотря на степень доверия к нему населения. Сказанное означает необходимость разграничения понятий легитимности власти и доверия к политическим (государственным) институтам или популярности их руководителей.
©Контрольные вопросы
1. Какова связь «механизма государства» с «государственным аппаратом»?
2. -Какие принципы организации и деятельности государственного аппарата в настоящее время вы знаете?
3. Какие признаки механизма (аппарата) государства вам известны? Какова структура механизма Российского государства?
4. В чем заключается сущность механизма осуществления публичной власти?
5. Каковы формы осуществления механизма народовластия?
6. Какие специфические признаки государственных и негосударственных органов вы знаете?
7. Как можно классифицировать органы публичной власти? Какова их структура?
8. В чем заключается смысл теории разделения властей? Какова особенность каждой ветви власти?
9. Что такое учредительная и контрольная власти?
10. Каковы особенности правового статуса государственных и муниципальных служащих?
11. Каковы признаки теории легитимности? Что вы можете рассказать о типах и источниках легитимности?
Ш Литература
1. Байтин М.И. Механизм современного Российского государства // Правоведение. 1996. № 3.
188
Раздел "2. Теория государства.
2. Бураков А.В. Российская система разделения властей: традиции и новации // Правоведение. 1997. № 2.
3. Дмитриев Ю.А., Измайлова Ф.Ш. Проблемы контроля и ответственности в деятельности органов государственной власти // Государство и право.
1996. № 4.
4. Краснов Б.И. Теория власти и властных отношений // Социально-политический журнал. 1994. № 3—6.
5. Соловьев А.И. Три облика государства — три стратегии гражданского общества // Полис. 1996. № 6.
6. Тиунова Л.Б. Разделение властей в РФ: конституционная модель // Правоведение. 1996. № 4.
7. Чиркин В.Е. Контрольная власть // Государство и право. 1993. № 4.
8. Чиркин В.Е. Легализация и легитимация // Государство и право. 1995.
№ 8.
9. Чиркин В.Е. Разделение властей: социальные и юридические аспекты // Советское государство и право. 1990. № 8.
10. Чиркин В.Е. Три ипостаси государства // Государство и право. 1993.
№ 8.
11. Энтин Л.М. Разделение властей: опыт современных государств. М.,
1995.
Глава
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ОРГАНЫ
11.1. Понятие государственных органов и их классификация
Механизм государства состоит из различных частей, имеющих специфическое устройство и выполняющих свойственные им функции. Основным элементом этого механизма является орган государства.
Государственный орган — это составная часть механизма государства, которая имеет собственную структуру, определенные законом полномочия властного характера по управлению конкретной сферой общественной жизни и тесно взаимодействует с другими элементами государственного механизма, образующими единое целое.
Как видно из определения, государственный орган имеет определенные признаки:
• все органы государства образуются в законодательном порядке, который определяет их компетенцию;
• орган государства является самостоятельным элементом государственного аппарата, действует специализированно в системе других органов, а также обладает властными полномочиями;
• государственные органы тесно взаимодействуют между собой. Они образуют единый социальный организм, главными задачами которого служат обеспечение нормального функционирования общества, защита законных прав и интересов личности, охрана внешней безопасности и территориальной целостности государства.
Государственные органы могут быть подразделены на различные виды и по различным основаниям (см. рис. 11.1).
190