§ 1. Понятие и формы расходов бюджета. Бюджетное финансирование

Расходы бюджета являются наиболее значимой составной частью государственных или муниципальных расходов. Катего­рию «расходы бюджета» можно рассматривать в нескольких ас­пектах: материальном, экономическом и юридическом.

В материальном аспекте расходы бюджета определяются БК РФ как «денежные средства, направляемые на финансовое обес­печение задач и функций государства и местного самоуправле­ния» (ст. 6).

В экономическом аспекте расходы бюджета проявляются че­рез отношения, на основе которых происходит процесс исполь­зования средств централизованных фондов денежных средств государства или муниципальных образований по различным на­правлениям. В свою очередь, эти отношения проявляются через конкретные виды бюджетных расходов, многообразие которых обусловлено различными факторами: природой и функциями государства и местного самоуправления, уровнем социально-экономического развития страны, методами бюджетного регу­лирования, территориальным устройством государства и т. п. Взаимодействие названных факторов предопределяет различные системы расходов каждого бюджета как на определенный фи­нансовый год, так и на более длительную перспективу. Каждый вид бюджетных расходов имеет качественную и количествен­ную характеристики. Качественная характеристика отражает экономическую природу явления и позволяет установить назна­чение бюджетных расходов, а количественная — их величину.

Юридический аспект бюджетных расходов обусловлен тем, что они являются составной частью финансовой деятельности государства и муниципальных образований, поэтому несут в себе все общие особенности финансовой деятельности государ­ства и имеют отличительные особенности, свойственные про­цессу использования государственных (муниципальных) цент­рализованных денежных фондов. Особо следует отметить, что данное направление финансовой деятельности связано и нахо­дится во взаимодействии с другими ее направлениями: образо­ванием денежных фондов, их распределением; ее неотъемле­мым элементом также является бюджетный контроль.

Глава 10. Правовые основы расходов бюджетов

235

Расходы бюджета имеют следующие юридические признаки:

расходы бюджета — публичная категория, так как они идут на покрытие основных направлений государственной и муни­ципальной деятельности, необходимы всему государству в це­лом и обеспечивают общие потребности. Публичные расходы приоритетны для государства. Данные предпосылки обусловле­ны предметом финансового права, которое регулирует публич­ные финансы и в качестве исходного института опирается на государственные (муниципальные) расходы;

расходы бюджета, как правило, не подлежат возврату, они не создают и не погашают финансовых требований. Государство или муниципальные образования производят отпуск денежных средств из бюджета на свои потребности на безвозвратной ос­нове, выделенные средства не нуждаются в возмещении, поэто­му возникшие здесь правоотношения не означают появления или прекращения каких-либо финансовых обязательств у сто­рон. Расходы государства в основном направлены на оплату труда государственных служащих, социальные программы и обслуживание государственного долга;

расходы бюджета осуществляются государством или муни­ципальным образованием непрерывно. Выполнение государ­ством своих функций и задач требует бесперебойного, регу­лярного и повседневного финансирования. С другой стороны, расходы бюджета являются одной из сфер финансовой деятель­ности государства и неразрывно связаны с аккумулированием денежных средств в централизованные фонды. Вышеназванные посылки и обусловливают наличие у бюджетных расходов при­знака непрерывности;

расходы бюджета являются финансово-правовой категорией, выражающей урегулированными правовыми нормами экономи­ческие отношения по поводу распределелия и использования централизованных фондов денежных средств. Общественные отношения, складывающиеся в процессе распределения и ис­пользования централизованных фондов денежных средств, бу­дучи урегулированы нормами финансового права, становятся правоотношениями и строятся только в соответствии с законо­дательством;

расходы бюджета призваны на строго правовой основе обес­печить бесперебойное финансирование задач и функций госу­дарства или муниципальных образований. Регулярное поступ-

236

Финансовое право России. Особенная часть

ление денежных средств является одним из важнейших условий эффективного выполнения как отдельных государственных про­грамм, мероприятий, так и государственной политики в целом. Все действия государства, его органов и должностных лиц свя­заны с материальными затратами, которые выражаются в де­нежной форме. Объем и направления государственных расходов определяются государственными программами и конкретными задачами, решаемыми конкретно в каждом финансовом году. Существование бюджетных расходов именно в правовой форме позволяет государству защищать свои интересы, связанные с расходованием денежных средств.

Таким образом, расходы бюджетов — это публичные, не со­здающие и не погашающие финансовых требований непрерывные затраты государства или муниципальных образований в виде стро­го опосредованных нормами права экономических отношений по поводу распределения и использования централизованных фондов денежных средств в целях обеспечения задач и функций государ­ства (Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных об­разований).

Расходы бюджетов осуществляются в соответствии со следу­ющими основными принципами:

принцип федерализма. Основу этого принципа составляет за­конодательное разграничение полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ, так как имен­но разграничение компетенции определяет объем расходной ответственности каждого уровня власти и объем по финансиро­ванию тех или иных расходов со стороны соответствующего бюджета;

принцип приоритетности государственных и муниципальных публичных расходов. Он является одним из основных критериев в разграничении публичных и частных финансов. Финансирова­ние государственной деятельности зависит от сферы охватывае­мых публичных расходов, которые являются первостепенными и необходимыми для общества в целом. Приоритетность тех или иных потребностей государство устанавливает исходя из эконо­мической политики и имеющихся бюджетных ресурсов. Опреде­ляя приоритетность бюджетных расходов, государство регламен­тирует в законодательном порядке процесс их удовлетворения;

принцип целевого направления средств. Бюджетные расходы осуществляются строго по целевому назначению в соответствии

Глава 10. Правовые основы расходов бюджетов

237

с направлениями расходования, предусмотренными в финансо­вых планах;

принцип безвозвратности (как правило) расходования государ­ственных и муниципальных бюджетных ресурсов. Это означает, что средства, использованные на финансирование государствен­ных потребностей, не подлежат возмещению. Однако безвозв­ратность государственных ресурсов не означает бесцельнее и бесконтрольное их использование, поэтому данный принцип должен органически входить в систему целей и задач финансо­вой деятельности государства. Исключением можно считать включение в состав капитальных расходов бюджетов средств, предоставляемых в качестве бюджетных кредитов на инвести­ционные цели юридическим лицам (ст. 67 БК РФ);

принцип соблюдения режима экономии. Наличие этого прин­ципа способствует достижению наибольшей эффективности в процессе осуществления государственных бюджетных расходов. Режим экономии — это система форм и методов последователь­ного снижения затрат относительно получаемого результата при условии повышения эффективности от государственного инве­стирования. Соблюдение режима экономии не всегда означает сокращение расходов бюджета, но обязательно предполагает максимально целевое их применение;

принцип максимальной эффективности использования. Он оз­начает финансовое обеспечение публичных интересов при ми­нимальных затратах;

принцип осуществления бюджетного контроля в целях обеспе­чения соблюдения финансовой дисциплины;

принцип единства порядка использования расходов бюджетов. Независимо от доходных источников все государственные и муниципальные бюджетные расходы имеют единые принципы их использования, т. е. распределение на основе социально-эко­номических государственных программ, утвержденных в зако­нодательном порядке. Этот принцип определяет реальность рас­ходов бюджетной сферы;

принцип законности осуществления государственных и муници­пальных бюджетных расходов. Этот принцип устанавливает, что расходы бюджета производятся на основе действующего зако­нодательства и в определенный период времени. Обязательным условием выделения бюджетных денежных средств является включение их в соответствующий бюджет.

238

Финансовое право России Особенная часть

Основой разграничения бюджетных расходов является рас­пределение компетенции между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями, что в ко­нечном итоге определяет соотношение объемов доходных и рас­ходных частей каждого бюджета в бюджетной системе.

Распределяются расходные полномочия между бюджетами на основе:

соответствия состава расходов компетенции органов власти Российской Федерации, субъектов РФ и органов местного са­моуправления (по принадлежности);

учета подчиненности (подведомственности) предприятий, организаций, учреждений при формировании расходов каждого бюджета;

учета значения определенных мероприятий, предприятий, организаций, учреждений, масштабов и последствий их влия­ния на развитие общества, в связи с чем они могут быть вклю­чены в бюджет другого уровня;

самостоятельности субъектов бюджетного права в определе­нии направлений и состава расходов своих бюджетов. Следует обратить внимание, что самостоятельность субъектов РФ и му­ниципальных образований ограничивается рамками Конститу­ции РФ и федеральным законодательством, поэтому и бюд­жетные нормативные акты субъектов РФ или муниципального образования не должны содержать расходных статей, финанси­рование которых не входит в компетенцию субъекта РФ или местного самоуправления.

Конечная цель распределения расходных функций состоит в закреплении за каждым уровнем власти тех расходных полно­мочий, которые будут надлежащим образом выполняться.

Конкретизация бюджетных расходов определена БК РФ, в соответствии с которым представительные органы государствен­ной власти и представительные органы местного самоуправле­ния ежегодно утверждают суммы расходов каждого бюджета. За­конодательно устанавливаемая по однородным признакам группи­ровка расходов бюджета, используемая для исполнения бюджетов и обеспечивающая сопоставимость показателей бюджетов всех уровней, представляет собой классификацию расходов бюджетной системы. Общее правило бюджетной классификации заключа­ется в ее единстве на всех уровнях бюджетной системы (что утверждается федеральным законом), но органы власти субъек-

Глава 10. Правовые основы расходов бюджетов

239

тов РФ могут производить дальнейшую детализацию объектов бюджетной классификации Российской Федерации в части це­левых статей и видов расходов в рамках принципа единства (ст. 26, 27 БК РФ). Федеративное устройство государства в сфе­ре бюджетных расходов проявляется как исключительная ком­петенция Российской Федерации по установлению единой бюд­жетной классификации с возможностью в границах закона е« дальнейшей конкретизации на территориальных уровнях.

Относительно расходов бюджетов БК РФ выделяет функцио­нальную, экономическую, ведомственную классификацию, а также классификации источников внутреннего финансирова­ния дефицитов бюджетов Российской Федерации, источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета, видов государственных внутренних долгов Российской Федера­ции, субъектов РФ, муниципальных образований, видов госу­дарственного внешнего долга и государственных внешних акти­вов Российской Федерации.

Установление основ ведомственной классификации бюдже­тов субъектов РФ является новеллой федерального бюджетного законодательства, поскольку ранее Федеральный закон «О бюд­жетной классификации Российской Федерации» относил утвер­ждение подобного вида расходов к компетенции законодатель­ных органов субъектов РФ (ст. 1).

Функциональная классификация содержит такие направле­ния расходования бюджетных средств, как развитие федератив­ных отношений, финансовая помощь бюджетам других уров­ней, бюджетные ссуды и т. п.

Экономическая классификация расходов бюджета представ­ляет собой группировку расходов всех звеньев бюджетной сис­темы РФ по их экономическому содержанию. Экономическое основание деления расходов позволяет выделить текущие рас­ходы, капитальные расходы и предоставление кредитов — бюд­жетных ссуд внутри государства. В составе экономической клас­сификации выделяются: расходы на выплаты процентов по зай­мам, предоставленным Центральным банком РФ и бюджетами других уровней; субсидии и текущие трансферты; средства, пре­доставляемые бюджетам других уровней; трансферты бюджетам других уровней; бюджетные ссуды бюджетам других уровней; возврат бюджетных ссуд и т. п.

Классификация источников финансирования дефицитов бюджетов является группировкой заемных средств, привлекае-

240

Финансовое право России. Особенная часть

мых Российской Федерацией, субъектами РФ и органами мест­ного самоуправления для покрытия дефицитов соответствую­щих бюджетов.

Ведомственная классификация расходов бюджетов представ­ляет собой группировку расходов, отражающую распределение бюджетных средств по главным распорядителям средств соот­ветствующего бюджета.

Расходы бюджета любого уровня бюджетной системы подраз­деляются на текущие и капитальные, что установлено экономи­ческой классификацией расходов бюджетов Российской Федера­ции. К текущим относится часть расходов бюджетов, обеспечи­вающая текущее функционирование органов государственной власти, органов местного самоуправления, бюджетных учрежде­ний, оказание государственной поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций на текущее финансирование и другие расходы, не относящиеся к капитальным. Капитальные расходы бюджета представляют собой часть расходов, обеспечивающую иннова­ционную и инвестиционную деятельность, и включают статьи расходов, предназначенные для инвестиций в действующие или вновь создаваемые юридические лица в соответствии с утверж­денной инвестиционной программой, средства, предоставляе­мые в качестве бюджетных кредитов на инвестиционные цели юридическим лицам, расходы на проведение капитального ре­монта и иные расходы, связанные с расширенным воспроизвод­ством, расходы, при осуществлении которых создается или уве­личивается государственное или муниципальное имущество и т. п. В составе капитальных расходов может быть сформи­рован бюджет развития, правовое положение которого опреде­ляется Федеральным законом от 26 ноября 1998 г. № 181-ФЗ «О Бюджете развития Российской Федерации»1.

В соответствии со ст. 69 БК РФ расходы бюджетов осуществ­ляются в следующих формах:

ассигнования на содержание бюджетных учреждений, кото­рые включают оплату труда в соответствии с трудовыми догово­рами и правовыми актами, регулирующими размер заработной платы; перечисление страховых взносов в государственные вне-

СЗ РФ. 1998. № 48. Ст. 5856.

Глава 10. Правовые основы расходов бюджетов

241

бюджетные фонды; трансферты населению; командировочные и иные компенсационные выплаты работникам. Закупки това­ров, работ и услуг бюджетными учреждениями на сумму свыше 2000 минимальных размеров оплаты труда осуществляются только на основании государственных или муниципальных кон­трактов (заказов). Контракты размещаются на конкурсной ос­нове, если иное не установлено законодательством;            "* '

средства на оплату товаров, работ и услуг, выполняемых фи­зическими и юридическими лицами по государственным или муниципальным контрактам или в соответствии с утвержден­ными сметами без заключения государственных или муници­пальных контрактов;

трансферты населению, включающие в себя: ассигнования на реализацию органами местного самоуправления обязатель­ных выплат населению, установленных законодательством РФ, законодательством субъектов РФ, правовыми актами представи­тельных органов местного самоуправления. Например, в соответ­ствии с Федеральным законом от 26 апреля 1995 г. № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей»1 с последующими изменениями из средств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ выделяются денежные средства на выплату государственных пособий гражданам, имеющим детей;

ассигнования на осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти;

ассигнования на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государ­ственной власти, приводящих к увеличению бюджетных расхо­дов или уменьшению бюджетных доходов. Например, в связи с принятием Федерального закона от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»2 с последующими изменениями у субъектов РФ возникли допол­нительные расходы, связанные с реализацией этого закона, по­этому федеральные законы о федеральном бюджете на очеред­ной финансовый год предусматривают субсидии и субвенции, выделяемые субъектам РФ для финансирования текущих расхо­дов по реализации названного закона;

бюджетные кредиты юридическим лицам (в том числе нало­говые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и пла-

1 СЗ РФ. 1995. №21. Ст. 1929.

2 СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4563.

242

Финансовое право России. Особенная часть

тежей и других обязательств). Бюджетные кредиты предостав­ляются как государственным (муниципальным), так и негосу­дарственным (немуниципальным) предприятиям. Кредит пре­доставляется на условиях возмездности при обеспеченности банковской гарантии, поручительства, залога имущества (в том числе паев, акций, других ценных бумаг) в размере не менее 100 процентов кредита. Обеспечение должно иметь высокую степень ликвидности. Обязательным условием предоставления бюджетного кредита является предварительная проверка финан­сового состояния заемщика и целевого использования предос­тавленных средств. Лимиты по предоставлению бюджетных кре­дитов утверждаются в соответствующих бюджетах. Например, согласно ст. 4 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год» установлен предельный размер ассигнований феде­рального бюджета на предоставление кредитов иностранным государствам, их юридическим лицам, а также на инвестиции за пределами территории Российской Федерации в сумме до 27 217,0 млн рублей, эквивалентной 800,5 млн долларов США; субвенции и субсидии физическим лицам, являющимся гражданами-предпринимателями, и юридическим лицам, не являющимся унитарными предприятиями, бюджетными учреж­дениями, которые выделяются в случаях, предусмотренных це­левыми программами, законами о бюджетах на условиях и в порядке, определенных правилами соответствующих органов управления. Так, из федерального бюджета предоставляются жилищные субсидии гражданам России, выезжающим из райо­нов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей;

инвестиции в уставные капиталы действующих или вновь создаваемых юридических лиц. Финансирование бюджетных инвестиций осуществляется при включении их в целевые про­граммы соответствующих органов власти. Предоставление бюд­жетных инвестиций негосударственным (немуниципальным) юридическим лицам оформляется участием в уставном (скла­дочном) капитале таких юридических лиц. Бюджетные инвес­тиции этим лицам оформляются в случае наличия всей проект-но-сметной документации и договора об участии органа власти в собственности субъекта инвестиций. Созданные с привлече­нием бюджетных средств объекты в эквивалентной части устав­ных капиталов передаются в управление соответствующим орга­нам управления государственным или муниципальным имуще-

Глава 10. Правовые основы расходов бюджетов

243

ством. Например, согласно ст. 81 Федерального закона «О феде­ральном бюджете на 2001 год» средства федерального бюджета направлялись на увеличение уставных капиталов с оформлением участия Российской Федерации в уставных капиталах Российско­го банка развития и Российского сельскохозяйственного банка;

бюджетные ссуды, дотации, субвенции и субсидии бюджетам других уровней бюджетной системы РФ, государственным вне­бюджетным фондам. Подобные формы расходов бюджетов пре­дусмотрены ст. 133 БК РФ;

кредиты и займы внутри страны за счет государственных внешних заимствований;

кредиты иностранным государствам;

средства на обслуживание долговых обязательств, в том чис­ле государственных или муниципальных гарантий. Например, в 2001 г. на финансирование расходов, связанных с погашением Правительством РФ государственных долговых товарных обяза­тельств, были направлены средства федерального бюджета в размере 3000,0 млн руб.

Основная сумма государственных и муниципальных денеж­ных средств расходуется путем финансирования. Бюджетное финансирование — это урегулированное правовыми нормами предо­ставление государственных или муниципальных денежных средств юридическим и физическим лицам на проведение мероприятий, пре­дусмотренных законом (решением) о соответствующем бюджете. Выделение бюджетных средств характеризуется специфически­ми формами их предоставления и основано на принципах:

плановости, что означает предварительную разбивку годовых назначений на периоды в соответствии с государственными или муниципальными планами и программами;

целенаправленности, что означает выделение бюджетных средств строго по целевому назначению на основе закона (ре­шения) о соответствующем бюджете;

финансирования в меру выполнения работ и услуг, т. е. вы­деление бюджетных средств поквартально или ежемесячно с учетом использования ранее отпущенных средств и в соответ­ствии с фактическим выполнением заданий, их количественны­ми и качественными характеристиками;

соблюдения финансовой дисциплины;

безвозвратности и безвозмездности выделения основной ча­сти бюджетных средств.

>44

Финансовое право России. Особенная часть

В зависимости от субъектов, использующих бюджетные сред­ства, можно выделить две основные формы бюджетного финан­сирования: финансирование государственных или муниципаль­ных коммерческих организаций, имеющих имущество на праве хозяйственного ведения; финансирование государственных или муниципальных некоммерческих учреждений и организаций, состоящих на бюджете и действующих на праве оперативного управления имуществом, т. е. сметно-бюджетное финансирова­ние. Каждая форма финансирования обладает рядом отличитель­ных правовых признаков по источнику финансирования, содер­жанию и порядку утверждения финансовых планов, целевому и пообъектному направлению средств, правовому статусу органи­заций и учреждений, осуществляющих расходование государ­ственных или муниципальных бюджетных средств. Определен­ные особенности имеет финансирование казенных предприятий, действующих на праве оперативного управления имуществом.

В современных условиях расходование бюджетных средств осуществляется малоэффективно и зачастую бессистемно, что актуализирует задачи концентрации бюджетных ресурсов на более социально значимых программах, снижения расходов на государственный аппарат, повышения уровня бюджетного кон­троля и т. д.