§ 3. Бюджетное регулирование

Наличие закрепленных доходов присуще бюджетам субъек­тов РФ и муниципальных образований, однако их материаль­ный объем не всегда в достаточной мере покрывает затраты соответствующего публичного образования. В этой связи возни­кает необходимость ежегодного предоставления отчислений из бюджета одного уровня в бюджеты других уровней бюджетной системы в целях сбалансирования их доходов и расходов. Путем установления таких отчислений осуществляется регулирование бюджета каждого уровня.

Бюджетное регулирование — это предоставление конкретным бюджетам органами государственной власти дополнительно к твердо закрепленным за ними средствам регулирующих доходов и их распределение между различными бюджетами в целях сбаланси­рования каждого из них.

Регулирующие доходы бюджетов определяются ст. 48 БК РФ как «федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов РФ или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также долговременной основе (не менее чем на три года) по разным видам таких доходов».

В Российской практике бюджетной деятельности использу­ются два метода передачи регулирующих доходов в бюджеты других уровней: метод отчислений от федеральных регулирую­щих налогов и иных платежей; метод оказания прямой финан­совой поддержки.

В процессе бюджетного регулирования между представитель­ными (законодательными) органами разных уровней складыва­ются правоотношения относительно отчислений от федераль­ных и региональных регулирующих налогов и иных платежей, передаваемых в бюджеты субъектов РФ или муниципальных образований в качестве регулирующих доходов. Правоотноше­ния этой группы носят ярко выраженный властный характер, поскольку нормативы отчислений устанавливаются Российской Федерацией или субъектом РФ в одностороннем порядке. Осо­бенностью отчислений от федеральных и региональных налогов и иных платежей как объекта межбюджетных правоотношений можно считать подвижность их количественного состава и ма­териального объема, что обусловлено ежегодным принятием законов о федеральном и региональных бюджетах.

Глава 9. Доходы бюджетов и бюджетное регулирование

231

Другим методом бюджетного регулирования является оказа­ние прямой финансовой поддержки. В соответствии со ст. 133 БК РФ прямая финансовая поддержка из федерального бюдже­та бюджетов субъектов РФ осуществляется в следующих фор­мах: предоставление дотаций на выравнивание уровня мини­мальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ; предостав­ление субвенций на финансирование отдельных целев-вгх расходов; предоставление бюджетной ссуды на покрытие вре­менных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета субъекта РФ.

Дотация — это не оговариваемые целевым направлением бюджетные средства в твердо выраженной сумме, предоставля­емые по решению законодательного (представительного) орга­на власти на основе юридического акта из бюджета одного уров­ня бюджетной системы в бюджет другого уровня в целях вырав­нивания минимальной бюджетной обеспеченности при недостаточности собственных и регулирующих доходов.

Субвенция — это форма оказания безвозмездной и безвозврат­ной конкретно определенной финансовой помощи бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований в виде средств бюд­жета другого уровня, выделяемых при условии недостаточности закрепленных и регулирующих доходов бюджетов субъекта РФ или муниципального образования для покрытия публичных затрат и подлежащих взысканию в случае нецелевого использования.

Субсидия представляет собой бюджетные средства, предос­тавляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов. Выделение субсидии пред­полагает долевое участие в финансировании государственных или муниципальных мероприятий. При этом право собственно­сти на субвенционно финансируемый объект (проект, програм­му и т. п.) не изменяется.

БК РФ дает перечень отдельных целевых расходов бюджетов субъектов РФ, для финансирования которых из федерального бюджета могут предоставляться субвенции и субсидии. В него вошли расходы по федеральным целевым программам, капи­тальные расходы, расходы, передаваемые из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ, и иные целевые расходы (ст. 6, п. 1 ст. 136). Предоставление субсидий и субвенций из феде­рального бюджета в бюджеты субъектов РФ должно быть пре-

232

Финансовое право России. Особенная часть

дусмотрено федеральными и региональными целевыми про­граммами и федеральными законами.

В настоящее время субсидии и субвенции из федерального бюджета направляются, как правило, на оказание финансовой помощи районам Крайнего Севера в виде финансирования рас­ходов по завозу товаров и погашению кредитов; компенсацию тарифа на электроэнергию дальневосточным субъектам РФ; ча­стичную компенсацию жителям северных районов строитель­ства жилья и т. п.1

В целях осуществления государственного бюджетного регу­лирования на основании Концепции реформирования межбюд­жетных отношений в Российской Федерации на 1999—2001 гг., утвержденной постановлением Правительства РФ от 30 июля 1998 г. № 8622, впервые была предусмотрена возможность обра­зования Фонда финансовой поддержки субъектов РФ (п. 3.3); Фонда регионального развития (п. 3.4); Фонда развития регио­нальных финансов (п. 4.3). Относительно распределения средств указанных фондов между Российской Федерацией и субъектами РФ складываются особые бюджетные отношения, регулируемые нормами бюджетного права, т. е. правоотноше­ния. Объектами федеративных межбюджетных правоотношений данной группы являются финансовые средства соответствую­щих фондов, образующиеся за счет: процентных отчислений от общего объема налоговых доходов, поступающих в федераль­ный бюджет, за исключением ввозных пошлин (Фонд финансо­вой поддержки субъектов РФ); средств бюджетного финансиро­вания различных отраслевых капиталовложений федерального и регионального уровней (Фонд регионального развития); кре­дитных ресурсов (Фонд развития региональных финансов).

1  См., например: Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 121-ФЗ «О распределении жилищных субсидий между районами Крайнего Севера в 1995 году» // СЗ РФ. 1995. №31. Ст. 2992; Постановление Правительства РФ от 29 марта 2000 г. № 278 «О государственной под­держке в 2000 году завоза продукции (товаров) в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченными сроками завоза грузов» // СЗ РФ. 2000. № 14. Ст. 1508; Постановление Пра­вительства РФ от 7 марта 2000 г. № 195 «О Концепции государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера» // СЗ РФ. 2000. № 12. Ст. 1286.

2  СЗ РФ. 1998. № 32. Ст. 3905.

Глава 9. Доходы бюджетов и бюджетное регулирование

233

Необходимость бюджетного регулирования обусловливает выделение из бюджета одного уровня бюджету другого уровня финансовой помощи не только на безвозвратных и безвозмезд­ных условиях, но и путем предоставления денежных средств на возвратной, срочной и (или) возмездной основах. В соответ­ствии со ст. 133 БК РФ к числу форм финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ относятся .бюд­жетный кредит и бюджетная ссуда.

Согласно ст. 6 БК РФ бюджетный кредит — это форма фи­нансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам на возвратной и возмездной основах, а бюджетная ссуда — бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмезд­ной или возмездной основах на срок не более шести месяцев в пределах финансового года. Правовое содержание межбюджет­ных кредитов и межбюджетных ссуд в сфере государственных бюджетов устанавливается БК РФ (п. 3 ст. 99, ст. 137) с после­дующей детализацией в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Порядок предоставле­ния бюджетных ссуд и бюджетных кредитов из федерального бюджета определяется Правительством РФ. Таким образом, ус­ловия договоров межбюджетного кредитования и межбюджет­ной ссуды полностью зависят от властвующего субъекта данных правоотношений — Российской Федерации в лице Федераль­ного Собрания РФ и Правительства РФ. В то же время важно подчеркнуть, что инициатива вступления в межбюджетные кре­дитные и ссудные правоотношения может исходить только от субъектов РФ в лице их исполнительных органов государствен­ной власти (п. 3 ст. 104, п. 1 ст. 137 БК РФ), однако все после­дующие условия договоров определяются Правительством РФ.

Договоры и соглашения о получении субъектом РФ бюджет­ных ссуд и бюджетных кредитов представляют собой форму долго­вых обязательств субъекта РФ, а объем основного долга по указан­ным обязательствам включается в объем государственного долга заимствующего региона1. Сведения об осуществленных заимство­ваниях вносятся в Государственную долговую книгу субъекта РФ2.

1  См. п. 3, 4 ст. 99 БК РФ; п. 3 ст. 86 Бюджетного кодекса Хабаров­ского края; ст. 2 Закона Республики Татарстан «О государственном долге Республики Татарстан».

2  См. п. 4 ст. 121 БК РФ; ст. 103 Бюджетного кодекса Хабаровско­го края.

234

Финансовое право России. Особенная часть