§ 2. Принципы государственного кредита

Участие государства в кредитной деятельности предполагает унификацию основных правил осуществления этой части фи­нансовой компетенции, формирование определенных принци­пов. Принципы государственного кредита обеспечивают реали­зацию двух целей: сочетание публичных и частных интересов всех субъектов деятельности в сфере государственного кредито­вания; повышение эффективности кредитных отношений с уча­стием государства.

Государственный кредит основывается на принципах добро­вольности, возмездности, целевой направленности государ­ственных кредитных средств, обеспеченности, срочности и воз­вратности.

Принцип добровольности государственного кредита имеет конституционную природу, поскольку в силу ч. 4 ст. 75 Консти­туции РФ государственные займы размещаются на доброволь­ной основе. Добровольность в отношениях, связанных с госу­дарственным кредитом, проявляется в двух аспектах. Во-пер­вых, частный субъект добровольно принимает решение о вступлении в кредитные отношения с государством. Другими словами, потенциальный контрагент публичной власти вправе предоставлять государству свои временно свободные денежные средства или расходовать их по другим направлениям. Во-вто­рых, добровольность в рассматриваемых отношениях проявля­ется в конституционном запрете на принуждение субъектов к заключению договора займа по временному использованию сво­бодных денежных средств государства. Так, БК РФ установле­но, что инициатива вступления в межбюджетные кредитные правоотношения может исходить только от субъектов РФ в лице их исполнительных органов (п. 3 ст. 104, п. 1 ст. 137).

Принцип добровольности проявляется и в процессе управле­ния государственным долгом. Например, постановлением Пра­вительства РФ от 20 июля 1998 г. № 851 «О мерах по стабилиза­ции ситуации на рынках государственных долговых обязательств

586

Финансовое право России. Особенная часть

Российской Федерации» Министерству финансов РФ совместно с Центральным банком РФ поручено осуществить на основе принципа добровольности все необходимые мероприятия по дос­рочному погашению государственных бескупонных облигаций1.

Соблюдение принципа добровольности свидетельствует об уважении государством интересов иных публичных и частных субъектов, является обязательным условием функционирования государственного кредита.

Гарантией добровольности кредитных отношений с участи­ем государства служит принцип возмездности, означающий упла­ту вознаграждения за пользование ссудным капиталом. Возмез-дность в отношениях по государственному кредиту выражается, как правило, в начислении процентов к основному долгу, кото­рые так же, как и сумма погашения, вносятся в федеральный бюджет или бюджет соответствующего субъекта РФ2. Однако наличие подобного юридического признака не означает присут­ствия элемента гражданско-правового регулирования в государ­ственном кредитовании, поскольку определение платности пользования кредитом, конкретного размера начисляемых про­центов является исключительной компетенцией Российской Федерации или субъекта РФ, предоставляющего кредитные ре­сурсы.

Кроме выплаты доходов по фиксированно установленной процентной ставке в российской практике осуществления госу­дарственной кредитной деятельности используется плавающая 'процентная ставка, а также реализация долговых обязательств со скидкой (дисконтом) против их номинальной цены.

На размер процентной ставки существенное влияние оказы­вают несколько условий: ставка рефинансирования Централь­ного банка РФ, связанный с ней закрепленный в п. 1 ст. 98 БК РФ запрет на изменение процентной ставки, а также срок, на который предоставляется кредит. Развитие рыночных отноше­ний привносит в кредитную деятельность государства элемент саморегуляции, что обусловливает большую зависимость разме­ра процентной ставки от спроса и предложения денежных средств на кредитном рынке.

1  СЗ РФ. 1998. № 32. Ст. 3873.

2  См., например, ст. 61 Федерального закона «О федеральном бюд­жете на 2001 год»; ч. 1 ст. 58 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1999 год».

Глава 23. Государственный и муниципальный кредит

587

Привлечение государством временно свободных денежных средств на условиях возмездности выражается не только в полу­чении кредитором прямой выгоды в виде доходности государ­ственных ценных бумаг, но и в предоставлении участникам фондового рынка дополнительной выгоды в виде льготного на­логообложения доходов и операций по государственным цен­ным бумагам.

Принцип целевой направленности государственных кредитных средств закреплен БК РФ и означает право стороны, предостав­ляющей во временное пользование свои денежные средства, оговаривать цели их размещения.

Например, органы государственной власти субъектов РФ имеют право привлекать из федерального бюджета кредиты для покрытия дефицитов соответствующих бюджетов, а также для финансирования расходов региональных бюджетов по по­гашению возникших долговых обязательств1. Средства феде­рального бюджета в качестве бюджетной ссуды субъекту РФ выдаются на финансирование кассовых разрывов, возникаю­щих в ходе исполнения бюджета субъекта РФ (п. 1 ст. 137 БК РФ)2.

Целевую направленность имеют и бюджетные кредиты, пре­доставляемые юридическим лицам, не являющимся государ­ственными или муниципальными унитарными предприятиями, бюджетными учреждениями (ст. 76 БК РФ). Цели, на которые может быть предоставлен государственный кредит, обязательно указываются при утверждении бюджета на очередной финансо­вый год.

1  См. п. 1 ст. 104 БК РФ; ст. 3 Закона Архангельской области от 6 июля 1999 г. № 135-23-ОЗ «О государственном долге Архангельской области».

2  Например, в 2001 г. Правительство РФ было наделено правом предоставлять бюджетные ссуды бюджетам субъектов РФ на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении регио­нальных бюджетов (см. ст. 55 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2001 год»); в 1999 г. бюджетные ссуды предоставлялись на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих в том числе в связи с несовпадением сроков возврата средств в региональные фон­ды, государственной финансовой поддержки досрочного завоза про­дукции (товаров) в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности (см. ст. 56 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1999 год»).

588

Финансовое право России. Особенная часть

При оформлении правоотношений по государственному кре­дитованию могут предусматриваться меры контроля (дополни­тельно к установленным бюджетным законодательством), обес­печивающие целевое использование выделенных денежных средств. Нецелевое использование государственных кредитных средств образует состав финансового правонарушения и влечет применение мер ответственности в соответствии с БК РФ.

Целевую направленность имеют и правоотношения, в кото­рых государство выступает в качестве заемщика. Так, ст. 13 Со­глашения об учреждении Европейского банка реконструкции и развития (Париж, 29 мая 1990 г.) устанавливает, что «Банк принимает для того, чтобы средства от какого-либо займа, пре­доставленного или гарантированного Банком... использовались только в целях, для которых Банк предоставил указанный займ...»1.

Принцип обеспеченности означает предоставление заемщиком обеспечения исполнения своего обязательства по возврату госу­дарственного кредита. По различным причинам должнику не всегда удается выполнить финансовые обязательства перед го­сударством, а некоторые субъекты сознательно уклоняются от погашения государственного кредита. Поэтому государство вы­нуждено гарантировать возврат выданных кредитов посредством применения к имуществу должника мер, установленных п. 3 ст. 76 БК РФ.

БК РФ содержит следующий закрытый перечень способов обеспечения исполнения обязательств по возврату бюджетного кредита: банковские гарантии, поручительства, залог имуще­ства, в том числе в виде ценных бумаг или паев. БК РФ устанав­ливает два обязательных требования к имуществу, представляе­мому для обеспечения государственного кредита: размер обес­печения должен полностью (на 100 процентов) покрывать сумму государственного кредита; обеспечение исполнения обя­зательств должно иметь высокую степень ликвидности.

При неспособности заемщика обеспечить исполнение обяза­тельств по государственному кредиту названными способами бюджетное законодательство исключает возможность предос­тавления кредита за счет публичных денежных средств.

1 Международное публичное право: Сб. документов. Т. 1. М., 1996.

Глава 23. Государственный и муниципальный кредит                    589

Принятие в обеспечение имущества низкой ликвидности является нарушением бюджетного законодательства и основа­нием для привлечения к ответственности должностных лиц, допустивших выдачу бюджетных кредитов с нарушением уста­новленного порядка.

Принцип обеспеченности кредитов проявляется не только в тех правоотношениях, где государство выступает в качестве кре^ дитора, но и тогда, когда государство вынуждено осуществлять внешние заимствования. Так, в ст. 14 Соглашения об учрежде­нии Европейского банка реконструкции и развития в качестве основного условия предоставления займов и гарантий названа максимальная безопасность вложений банка посредством предо­ставления поручительства в отношении возврата суммы займа.

Принцип срочности означает предоставление или привлече­ние кредита на определенное время, по истечении которого он должен быть возвращен- Срок по договору государственного кредита может быть определен действующим законодатель­ством, кредитным или иным договором. Например, в соответ­ствии с БК Рф долговые обязательства Правительства РФ могут предоставляться на срок от одного года до 30 лет.

Принцип возвратности государственного кредита означает возвращение выданной денежной суммы кредитору. Возврат кредита может осуществляться двумя способами:

вся сумма кредита возвращается по истечении срока разовым платежом;

в соответствии с договором государственного кредита допус­кается возврат денежных средств частями. Важно отметить, что в этом случае проценты за пользование кредитом начисляются только на оставшуюся (невозвращенную) часть.

Принцип возвратности относится не только к действиям должника. Уполномоченные государственные органы, представ­ляющие государство в кредитных правоотношениях, обязаны предпринять все предусмотренные законодательством меры по взысканию задолженности. Для реализации этой обязанности уполномоченный государственный орган вправе обратиться в суд в порядке искового производства или в арбитражный суд с заявлением о принуждении к исполнению денежного обязатель­ства перед государством либо о возбуждении производства по Делу о несостоятельности (банкротстве) в отношении должни­ка, имеющего непогашенную задолженность.

590

Финансовое право России. Особенная часть

Финансовым законодательством предусмотрено несколько гарантий возврата временно выданных государственных денеж­ных средств. В частности, согласно ст. 76 БК РФ бюджетные кредиты могут предоставляться юридическому лицу только при отсутствии просроченной задолженности по ранее предостав­ленным бюджетным средствам на возвратной основе. Обяза­тельным условием предоставления государственного кредита является проведение предварительной проверки финансового состояния получателя кредита. Предварительный финансовый контроль может быть осуществлен финансовым органом соот­ветствующего территориального уровня либо по его поручению иным уполномоченным органом.