§ 1. Понятие и значение государственного кредита
В целях обеспечения постоянного процесса финансирования различных потребностей государства оно стремится к максимальному привлечению денежных средств населения и юридических лиц, используя для этого разнообразные методы, в том числе государственный кредит. Возникающие при этом общественные отношения образуют институт финансовой системы государства, в свою очередь совокупность финансово-правовых норм, регулирующих названные отношения, объединяет их в самостоятельный институт финансового права.
Государственный кредит может рассматриваться в различных аспектах — как экономическая и правовая категории1. Как экономическая категория государственный кредит представляет собой систему денежных отношений, возникающих в связи с привлечением государством на добровольных основах для использования временно свободных денежных средств граждан и хозяйствующих субъектов. Государственный кредит как правовая категория — это совокупность финансово-правовых норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в процессе привлечения государством временно свободных денежных средств юридических и физических лиц на условиях добровольности, возвратности, срочности и возмездности в целях покрытия бюджетного дефицита и регулирования денежного обращения.
Урегулированные нормами права общественные отношения приобретают форму правоотношения. В правоотношениях по государственному кредиту, как и в других финансовых отношениях, с одной стороны всегда выступают государство или уполномоченный им орган в качестве заемщика, должника. С другой стороны, субъектами могут быть любые физические и юридические лица, являющиеся кредиторами.
Поскольку все правоотношения в области государственного кредита носят государственно-властный характер, несмотря на то, что
1 Финансовое право: Учебник / Под. ред. проф., д.ю.н., академик МАН ВШ Н.И. Химичевой. Указ. раб. С. 342-371; Финансовое право: Учебник / Под ред. проф. О.Н. Горбуновой. Указ. раб. С. 236-249.
государство в данном случае — должник, именно оно в одностороннем порядке устанавливает условия проведения государственных займов. Юридические и физические лица, добровольно вступившие в названные правоотношения, обязаны выполнять все условия займа. В отличие от правоотношений по банковскому кредиту субъекты здесь не равноправны, ибо основным методом регулирования правоотношений по государственному кредиту является метод государственно-властных велений, и государству принадлежит функция управления государственным внутренним долгом.
Основными формами государственного кредита признаются: государственные займы, долговые обязательства и схожее с ними по характеру сберегательное дело.
Полученные таким образом средства поступают в распоряжение органов государственной представительной и исполнительной власти, превращаясь в дополнительные финансовые ресурсы. Они направляются на покрытие бюджетного дефицита, в свою очередь, источником погашения государственных займов и выплат процентов по ним выступают средства бюджета.
В зависимости от субъектов-кредиторов различают внутренний и внешний государственный кредит. Функционирование государственного кредита ведет к образованию государственного долга, который делится на капитальный и текущий. Капитальный государственный долг представляет собой всю сумму выпущенных и непогашенных долговых обязательств государства, включая проценты, которые должны быть уплачены по этим обязательствам. Текущий долг составляют расходы по выплате доходов кредиторам по всем долговым обязательствам государства и по погашению обязательств, срок оплаты которых наступил.
Государственный долг также подразделяется на внешний и внутренний. В настоящее время внешняя задолженность государства составляет порядка 136 млрд. долларов, а внутренний долг — 630 трлн. рублей. В бюджете страны на 1997 г. планируется покрыть 50 трлн. рублей бюджетного дефицита за счет дополнительного выпуска и размещения государственных ценных бумаг. Сложившаяся ситуация требует принятия решительных мер по ограничению темпов роста государственного долга.
Важностью возникающих в процессе функционирования государственного кредита общественных отношений обусловлено их правовое регулирование. Правовой основой государственного кредита, в первую очередь, является Конституция Российской Федерации, где в п. 3 ст. 104 говорится, что «законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет
федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации». Пункт 4 ст. 75 Конституции Российской Федерации закрепляет, что государственные займы выпускаются в порядке, определяемом федеральным законом, и размещаются на добровольной основе. Помимо конституционных норм правовую основу государственного кредита образуют: Закон Российской Федерации «О государственном внутреннем долге Российской Федерации», Закон Российской Федерации «О государственных внешних заимствованиях Российской Федерации и государственных кредитах, предоставляемых Российской Федерации иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям» и другие нормативные акты.
В соответствии с Законом РФ «О государственном внутреннем долге Российской Федерации» от 13 ноября 1992 г.1 государственный внутренний долг представляет собой долговые обязательства Правительства Российской Федерации, выраженные в валюте Российской Федерации, перед юридическими и физическими лицами, если иное не установлено законодательными актами.
Долговые обязательства Российской Федерации могут быть в форме: — кредитов, полученных Правительством Российской Федерации; —государственных займов, осуществляемых посредством выпуска ценных бумаг от имени Правительства Российской Федерации; —других долговых обязательств, гарантированных Правительством Российской Федерации.
Закон признал сложившуюся мировую и внутригосударственную практику и закрепил положение о том, что государственный внутренний долг Российской Федерации состоит из задолженности прошлых лет и вновь возникающей задолженности.
В соответствии с названным Законом долговые обязательства могут носить краткосрочный (до 1 года), среднесрочный (от 1 года до 5 лет) и долгосрочный (от 5 до 30 лет) характер. Любые долговые обязательства Российской Федерации погашаются в сроки, которые определяются конкретными условиями займа и не могут превышать 30 лет.
Российская Федерация не несет ответственности по долговым обязательствам национально-государственных и административно-территориальных образований Российской Федерации, если они не были гарантированы Правительством страны.
В свою очередь, как отмечается в Законе, формы долговых обязательств национально-государственных и административно-территориальных образований Российской Федерации и условия их выпуска (выдачи) определяются соответствующими органами национально-государственных и административно-территориальных образований
1 ВВС РФ. 1993. № 1. Ст. 4.
Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В этой связи важным является деятельность государства по управлению государственным внутренним долгом, под которым понимается совокупность мероприятий государства по выплате доходов кредиторам и погашению займов, изменению условий уже выпущенных займов, а также порядок, условия выпуска (выдачи) и размещения долговых обязательств РФ. Эта деятельность осуществляется Правительством страны в соответствии с законодательными актами. К основным методам управления государственным долгом относятся следующие.
Выплата доходов по займам и их погашение обычно производятся за счет бюджетных средств, но в условиях постоянного роста государственной задолженности государство может прибегнуть к рефинансированию, т. е. к погашению старой государственной задолженности путем выпуска новых займов. Рефинансирование неоднократно использовалось в нашей стране, в частности, при погашении задолженности по государственному трехпроцентному внутреннему выигрышному займу 1966г., а также при выпуске казначейских обязательств государства в середине 50-х годов. Рефинансирование используется при выплате процентов и погашений по внешней части государственного долга. По внешнему государственному долгу определяется коэффициент его обслуживания, т. е. отношение всех платежей по задолженности к валютным поступлениям страны от экспорта товаров и услуг, выраженное в процентах. Безопасным уровнем обслуживания государственного долга принято считать его значение до 25%. В нашей стране коэффициент обслуживания внешней задолженности значительно превышает допустимые пределы и составляет 35%1.
Следующим методом управления государственным долгом можно назвать конверсию, т. е. изменение размера доходности займа, например, снижение или повышение процентной ставки дохода, выплачиваемого государством своим кредиторам.
Государство заинтересовано в получении займов на длительные сроки. Увеличение срока действия уже выпущенных займов называется консолидацией государственного долга.
Совместно с консолидацией может проводиться и унификация займов, т. е. объединение нескольких займов в один.
Отсрочка погашения займа или всех ранее выпущенных займов проводится в условиях, когда дальнейшее активное развитие операций по выпуску новых займов не эффективно для государства.
1 Финансы / Под ред. В.М. Родионовой. М., 1993. С. 321.
Под аннулированием государственного долга понимается отказ государства от долговых обязательств.
Обслуживание государственного внутреннего долга производится Центральным банком РФ и его учреждениями, если иное не установлено Правительством, посредством осуществления операций по размещению долговых обязательств РФ, их погашению и выплате доходов в виде процентов по ним или в иной форме.
Контроль за состоянием государственного внутреннего долга РФ осуществляет парламент страны.
Правительство страны должно ежегодно публиковать данные о состоянии государственного внутреннего долга.
Верхний предел государственного внутреннего долга устанавливается высшим представительным органом при утверждении федерального бюджета на предстоящий финансовый год.