§ 2. Правовой режим целевых бюджетных фондов

Целевые бюджетные фонды создаются в бюджетах разных уровней для направленного финансирования наиболее приоритет­ных отраслей народного хозяйства, государственных программ или конкретных регионов. На федеральном уровне они создаются в силу закона о федеральном бюджете на предстоящий финансо­вый год, а на региональном уровне — в силу законов о бюджетах субъектов РФ. Не исключена возможность создания аналогичных фондов на уровне муниципальных образований на основании нор­мативных актов органов местного самоуправления.

Особенностью целевых бюджетных фондов является то, что они, как и бюджет, действуют в течение одного года, после чего создаются вновь или прекращают свое существование.

Источниками формирования целевых бюджетных фондов яв­ляются, как правило, специальные налоги, средства бюджета, иные доходы. Характерной чертой целевых бюджетных фондов, отличающих их от всех остальных, является то, что их доходы и направления расходов учитываются в составе доходов и расходов соответствующего бюджета.

Начало образованию бюджетных фондов на федеральном уров­не было положено Законом РФ «О республиканском бюджете Рос­сийской Федерации на 1993 год». В соответствии с этим Законом был образован целевой фонд социальной поддержки северян. Од­нако достаточно стабильную систему, обновляющуюся из года в год вместе с федеральным бюджетом, целевые бюджетные фонды образовали начиная с 1995 г. Это связано с тем, что начиная с 1995 г. в федеральный бюджет ежегодно консолидируются боль­шинство фондов, которые до 1995 г. являлись внебюджетными. Так, в соответствии с Федеральным законом «О федеральном бюд­жете на 1995 год»' в федеральный бюджет были консолидированы:

Федеральный дорожный фонд РФ, Федеральный экологический фонд РФ, Фонд социального развития департамента налоговой полиции РФ, Централизованный фонд социального развития Государственной налоговой службы РФ, Фонд развития таможенной 1 системы РФ, Государственный фонд борьбы с преступностью.

   В ст. 8, 9, 31, 40 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1999 год» в качестве целевых бюджетных фондов предусмотре­ны следующие: Федеральный дорожный фонд РФ, Федеральный экологический фонд РФ, Государственный фонд борьбы с преступ­ностью, Фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы. Фонд Министерства РФ по атомной энергии, Фонд развития таможенной системы РФ, Федеральный фонд Министерства РФ по налогам и сборам и Федеральной службы налоговой полиции РФ, Фонд вос­становления и охраны водных объектов, Фонд управления, изуче­ния, сохранения и воспроизводства водных биологических ресур­сов, Фонд содействия военной реформе, Федеральный фонд под­держки субъектов РФ. Одновременно, как и в предыдущие годы, субъектам РФ рекомендовано консолидировать в их бюджетах до­рожные, экологические и другие внебюджетные фонды, образо­ванные за счет налогов, сборов и иных поступлений.

В бюджетах субъектов РФ, как правило, в качестве целевых выделяются; территориальные дорожные фонды, территориаль­ные экологические, другие фонды, а также фонды финансовой поддержки муниципальных образований.

Правовой режим целевых бюджетных фондов определяется за­конами о соответствующих бюджетах на очередной финансовый год, иными законами, а также положениями, утверждаемыми Правительством РФ и исполнительными органами власти субъек­тов РФ.

Федеральные и территориальные дорожные фонды впервые на­чали создаваться в соответствии с Законом РФ «О дорожных фон­дах в Российской Федерации» от 18 октября 1991 г. с последующи­ми изменениями'. Сегодня их правовой режим определяется не только названными законами, но и федеральными законами и за­конами субъектов РФ о бюджетах.

Дорожные фонды как целевые бюджетные фонды создаются для финансирования затрат, связанных с содержанием, ремонтом,

реконструкцией и строительством автомобильных дорог общего пользования (внегородских автомобильных дорог).

Наиболее общие источники образования дорожных фондов в РФ определены в ст. 3 Закона РФ «О дорожных фондах в Россий­ской Федерации». К ним относятся: налог на реализацию горюче-смазочных материалов, налог на пользователей автомобильных дорог, налог с владельцев транспортных средств, налог на приоб­ретение автотранспортных средств, акцизы с продажи легковых автомобилей в личное пользование граждан, средства от проведе­ния займов, лотерей, продажи акций, штрафных санкций и др.

Федеральный дорожный фонд используется на содержание и ремонт действующей сети федеральных дорог, приобретение дорожно-эксплуатационной техники, реконструкцию и строительст­во федеральных дорог. Кроме того, из этого фонда выделяются субвенции на строительство и реконструкцию конкретных объек­тов, а также дотации на содержание и развитие территориальных автомобильных дорог общего пользования. Порядок образования и использования этого фонда определяется федеральным законом.

Территориальные дорожные фонды используются на содержа­ние, ремонт, реконструкцию и строительство автомобильных дорог общего пользования, относящихся к собственности соответ­ствующих субъектов РФ. Порядок образования и использования территориальных дорожных фондов определяется законами субъ­ектов РФ.

Федеральные, региональные (субъектов РФ) и муниципальные экологические фонды создаются в соответствии со ст. 21 Закона РФ «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г. для решения неотложных природоохранительных задач'.

В соответствии с вышеназванным законом источниками обра­зования этих фондов являются: плата за выбросы, сбросы загряз­няющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов и другие виды загрязнений; суммы, полученные по искам о возмещении вреда, и штрафы за экономические правонаруше­ния; средства от реализации конфискованных орудий охоты и ры­боловства; суммы, полученные в виде дивидендов, процентов по вкладам и т.д.; инвалютные поступления от иностранных юриди­ческих лиц и граждан.

Экологические фонды расходуются на: оздоровление окружаю­щей природной среды, населения; проведение мер и программ по охране окружающей природной среды; воспроизводство природных ресурсов; научные исследования, внедрение экологически чистых технологий; строительство очистных сооружений; выпла­ту компенсационных сумм гражданам на возмещение вреда, при­чиненного здоровью загрязнением и иными неблагоприятными воздействиями на окружающую природную среду и др.

Ежегодно Федеральный экологический фонд РФ формируется и расходуется в соответствии с Положением о Федеральном эко­логическом фонде РФ, утвержденным постановлением Прави­тельства РФ от 29 июня 1992 г., а региональные фонды — в со­ответствии с положениями об экологических фондах, принятых субъектами РФ.

Государственный фонд борьбы с преступностью является фе­деральным бюджетным фондом, средства которого направляются на приобретение вооружения, спецтехники и средств связи для осуществления мероприятий по охране правопорядка и безопас­ности государства Министерством внутренних дел Российской Фе­дерации, органами госбезопасности и службой внешней разведки. Этот фонд в 1999 г. формируется за счет источников, предусмот­ренных в ст. 73 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1999 год», а именно: 100% средств от реализации имущества, конфискованного по вступившим в законную силу приговорам;

15% средств, взысканных в качестве штрафов, налагаемых в ад­министративном порядке, а также по вступившим в законную силу приговорам; 100% средств от реализации имущества, изъ­ятого при проведении оперативно-розыскных мероприятий, а также признанного бесхозяйным; 50% средств, взимаемых за вы­дачу лицензий на приобретение оружия гражданами и организа­циями; добровольные взносы и благотворительные пожертвова­ния; иные доходы.

Порядок образования и использования государственного фонда борьбы с преступностью определен Положением об этом фонде, утвержденным постановлением Правительства РФ от 17 ноября 1994 г.' Направлениями расходования средств этого фонда явля­ются: а) финансирование реализации федеральной и региональ­ных программ по борьбе с преступностью; б) финансирование ук­репления материально-технической базы правоохранительных ор­ганов.

Федеральный фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы как федеральный бюджетный фонд существует с 1997 г. Он на­правлен на обеспечение воспроизводства минерально-сырьевой

базы. Источником его образования являются отчисления на вос­производство минерально-сырьевой базы. Из года в год фонд ис­пользуется на экологическое изучение недр Российской Федера­ции, континентального шельфа и мирового океана, а также на гео­лого-разведочные работы. Правовой режим фонда определяется не только законом о федеральном бюджете на очередной год, но и Положением об этом фонде, утвержденным Правительством РФ от 2 августа 1997 г.

Федеральный фонд Министерства по налогам и сборам РФ и Федеральной службы налоговой полиции РФ впервые создан в со­ответствии с федеральным бюджетом в 1998 г. Его правовой режим определяется ежегодным законом о федеральном бюджете, а также Правилами формирования и расходования средств Феде­рального фонда Государственной налоговой службы РФ и Феде­ральной службы налоговой полиции РФ, утвержденными поста­новлением Правительства РФ от 7 июля 1998 г.

Этот фонд создан в целях финансирования мероприятий по со­держанию и развитию Министерства по налогам и сборам и разви­тию Федеральной службы налоговой полиции РФ; повышения уровня сбора налогов и других обязательных платежей; обеспече­ния правильности исчисления, своевременности и полноты внесе­ния налогов и других обязательных платежей в бюджеты всех уровней. В этих целях средства фонда направляются на: а) расходы по оплате труда, изготовление марок акцизного сбора на табачные изделия, развитие материально-технической базы, подготовку и переподготовку кадров, развитие социальной инфраструктуры Министерства по налогам и сборам РФ; б) материально-техничес­кое обеспечение, закупку спецтехники и вооружения, капиталь­ное строительство Федеральной службы налоговой полиции РФ.

Источником образования этого фонда являются налоги и дру­гие обязательные платежи, дополнительно взысканные органами, подчиненными Министерству по налогам и сборам и Федеральной службой налоговой полиции РФ в результате проведения ими кон­трольной работы и поступившие в федеральный бюджет. В 1999 г. этот фонд формировался за счет 45% вышеназванного дохода.

Фонд развития таможенной системы РФ. Положение о нем утверждено Правительством РФ 28 февраля 1994 г. фонд предна­значен для финансирования мероприятий, связанных с разработ­кой и реализацией таможенной политики РФ.

Источниками формирования этого фонда являются: таможен­ные сборы за таможенное оформление, хранение товаров и транс­портных средств, а также таможенное сопровождение товаров;

сборы за выдачу лицензий таможенными органами; средства, по­лученные от реализации товаров по делам о контрабанде и иных преступлениях в сфере таможенного дела; средства, полученные от реализации предметов залога; штрафы за нарушение таможенных правил; взыскания, налагаемые таможенными органами за нару­шения валютного законодательства; доходы от предприятий, под­ведомственных Государственному таможенному комитету РФ. Ос­новными направлениями использования средств фонда являются:

разработка и реализация таможенной политики РФ, осуществле­ние таможенного контроля и оформления, ведение таможенной статистики РФ, обеспечение функционирования и развития тамо­женных учреждений, проведение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, погашение долгосрочных и крат­косрочных кредитов банков и др.

федеральный фонд восстановления и охраны водных объектов впервые сформирован в федеральном бюджете на 1999 г. (ст. 80).

Источником его образования является плата за пользование водными объектами, поступающая в доходы федерального бюдже­та в размере 29%.

Средства фонда направляются на: а) реконструкцию и капи­тальный ремонт гидротехнических сооружений; б) строительство объектов инженерной защиты от наводнения и обрушения бере­гов; в) приобретение технологического оборудования для эксплуа­тации гидротехнических сооружений.

Порядок образования и расходования средств указанного фонда устанавливается Правительством РФ.

Фонд управления, изучения, сохранения и воспроизводства вод­ных биологических ресурсов впервые сформирован в федеральном бюджете на 1999 г. (ст. 85).

Порядок образования и использования этого фонда определяет­ся Правительством РФ в соответствии с Федеральным законом «О животном мире» от 24 апреля 1995 г.* В 1999 г. источниками образования этого фонда являются 100% суммы платы за пользо­вание водными биологическими ресурсами, поступающей от рос­сийских и иностранных пользователей. Средства фонда направля­ются Государственному комитету РФ по рыболовству на отрасле­вую науку и финансирование Глобальной морской системы связи

при бедствии и обеспечении безопасности; Федеральной погранич­ной службе РФ на содержание органов, осуществляющих охрану водных биологических ресурсов РФ.

Бюджетным является и Резервный фонд Правительства РФ, ибо его размер определяется федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год, однако без распределения по конкретным целевым направлениям.

Правовой режим резервного фонда Правительства РФ опреде­лен Положением о порядке расходования средств резервного фонда Правительства РФ, утвержденным постановлением Прави­тельства РФ от 8 июля 1997 г.

Этот фонд создан для финансирования непредвиденных меро­приятий федерального значения, не предусмотренных в федераль­ном бюджете на соответствующий год.

Фонд образован исключительно за счет средств федерального бюджета. Направлениями использования средств этого фонда яв­ляются: государственная поддержка общественных объединений;

проведение юбилейных мероприятий общегосударственного зна­чения; изготовление государственных наград, юбилейных меда­лей; проведение выставок, встреч, семинаров на высшем уровне по проблемам общегосударственного значения; выплаты разовых премий гражданам за заслуги перед государством; проведение ре­монтных работ; издание сборников нормативных актов и др.

Решения Правительства РФ о выделении средств из резервного фонда принимаются в тех случаях, когда средств, находящихся в распоряжении федеральных органов исполнительной власти и ор­ганов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих эти мероприятия, недостаточно.

Фонды финансовой поддержки как целевые бюджетные фонды формируются в федеральном бюджете для поддержки субъектов РФ и в бюджетах субъектов РФ — для поддержки муниципальных образований. Порядок формирования фондов финансовой под­держки субъектов РФ определяется ежегодно в законе РФ о феде­ральном бюджете на предстоящий финансовый год.

Правовой режим фондов финансовой поддержки муниципаль­ных образований определен в ст. 10 Федерального закона «О фи­нансовых основах местного самоуправления в Российской Федера­ции». Источниками образования этих фондов являются отчисле­ния от федеральных и региональных налогов, поступающих в бюд­жет субъекта РФ.

Распределение средств фонда финансовой поддержки муници­пальных образований осуществляется с учетом следующих усло­вий:

а) численности населения муниципального образования;

б) доли детей дошкольного и школьного возраста в общей чис­ленности населения муниципального образования;

в) доли лиц пенсионного возраста в общей численности населе­ния муниципального образования;

г) величины территории муниципального образования;

д) уровня душевой обеспеченности бюджетными средствами муниципального образования;

е) других факторов, определяющих особенности данного субъ­екта РФ.

Доля каждого муниципального образования в общем объеме средств фонда финансовой поддержки муниципальных образова­ний устанавливается в процентах и утверждается законом субъек­та РФ о бюджете субъекта РФ.