Глава 11 Краткая история становления и развития бюджета

Бюджет — центральное звено финансовой системы, в лю­бом государстве он включает одно и то же: налоги, займы, рас­ходы и т.д. Сущность этих категорий не меняется при переходе от одной общественно-экономической формации к другой. Се­годня бюджет необходим каждому государству для удовлетворе­ния общественных потребностей в денежном фонде.

Но история финансов свидетельствует, что бюджет не был присущ государству на всех стадиях его развития. Долгое время государство вообще не имело бюджета. Однако во всех европей­ских государствах, и в России в том числе, собирались доходы и производились расходы, т. е. существовала известная, основан­ная на юридических нормах, система доходов и расходов. Бюд­жет же появился тогда, когда государство в свою финансовую деятельность ввело плановое начало — стало составлять смету доходов и расходов на определенный период.

Бюджет (Bydjet) в переводе с английского означало мешок. Когда палата общин в Англии XVI — XVII вв. утверждала суб­сидию королей, то перед окончанием заседания канцлер казна­чейства (министр финансов) открывал портфель, в котором хра­нилась бумага с соответствующим законопроектом. Это дейст­вие условно называлось открытием бюджета, позже название портфеля было перенесено на документ. С конца XVII в. бюд­жетом стал называться и документ, который содержал утвер­ждаемые парламентом план доходов и расходов государства.

Конечно, правильнее было бы назвать этот документ бюд­жетным планом. Иначе этот документ называли также «роспись денежных доходов и расходов государства», «смета доходов и расходов государства», «государственная роспись».

Так что же такое бюджет? Для определения данного понятия обратимся к понятию «финансы». Финансы — это система им­перативных денежных отношений, в процессе которых аккуму­лируются, распределяются и используются централизованные и децентрализованные фонды денежных средств. Бюджет также представляет собой систему денежных отношений.

То есть бюджет — это система императивных денежных от­ношений, в процессе которых образуется и используется бюджет­ный фонд.

Но обратимся к истории.

Глубокие перемены, произошедшие в конце XVIII — начале XIX столетий в области политики, в социальных отношениях и в сфере экономики, повлекли за собой коренные перемены в государственном порядке.

Одним из общих признаков новых условий государственной жизни было быстрое увеличение государственных бюджетов и долгов. Этот рост вначале казался явлением исключительным.

Финансисты начала XIX в. считали, что с наступлением спо­койных времен бюджет уменьшиться, но рост бюджетов к концу XIX в. превзошел все ожидания. Возник вопрос о необходимо­сти планомерной деятельности. Средством достижения такой планомерности стал государственный бюджет, нашедший свое цифровое выражение в форме государственной росписи доходов и расходов. С этой точки зрения бюджет превратился в необхо­димое условие развитого государственного хозяйства.

Итак, существенный признак бюджета — его плановость. Бюджет (в теории и на практике) — это план государственного хозяйства на предстоящий период. Момент плановости есть ро­довой признак, объединяющий бюджет с другими видами фи­нансовых планов. Плановая природа бюджета хорошо просмат­ривается на фоне нерегулируемого народного хозяйства, каким оно было до первой половины XX в.

Как и любой другой план, государственный бюджет должен составляться на определенный период. Во многих государствах таким периодом был избран один год, который получил назва­ние финансового. Финансовым годом, или периодом, называется время, протекающее между открытием и закрытием государст­венного счетоводства. В большинстве стран он соответствует ка­лендарному году (страны СНГ, Италия, Франция и др.), а в не­которых начинается 1 апреля и заканчивается 31 марта (Велико­британия, Япония), или длится с 1 июля по 30 июня (Канада), с 1 октября по 30 сентября (США), с 1 марта по 28 февраля (Тур­ция). Отличие финансового года от календарного объясняется исторически сложившейся практикой, сроками созыва сессий парламентов.

Бюджетные отношения, как и финансовые, осуществляются на базе определенных правовых норм, что нашло отражение в становлении и развитии бюджетного права. Под бюджетным правом подразумевается совокупность прав народа как высшего субъекта государства через своих представителей (депутатов) в Государственной Думе, рассматривать проект бюджета, утвер­ждать государственный бюджет и контролировать его исполне­ние (ст. 106 Конституции РФ). Причем в это право входит не только окончательное рассмотрение росписи всех государствен­ных расходов и доходов, т. е. бюджетного «плана, ее утвержде­ние, но и права, касающиеся финансовой деятельности государ­ства: установления, отмены или изменения налогов, регулиро­вания денежной системы, при дефиците бюджета изыскания чрезвычайных ресурсов, в частности в форме государственного кредита. Основой же бюджетно-правового статуса государства и его территориальных подразделений является право государства на самостоятельный бюджет. Отсюда вытекает тот широкий круг бюджетных полномочий, посредством которых и осуществляется бюджетное право.

Таким образом, бюджетным правом называется совокуп­ность всех тех законов, которые определяют порядок составле­ния, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджета. Бюд­жетное право определяет, кто должен составлять проект бюд­жета и в каком порядке, кто должен окончательно сводить его в одно целое, какие учреждения принимают участие в обсуж­дении проекта бюджета, кто его утверждает и в каком порядке.

Следовательно, бюджет выступает как норма, связывающая деятельность государственных финансовых органов, и прежде всего министерства финансов. Вотирование бюджета и разгра­ничение функций между законодательной и исполнительной властью придало бюджету характер политического документа.

По своей природе бюджет — политический акт. Это план управления на будущий период, программа управления, предло­женная исполнительной властью на одобрение парламента. В парламентарных государствах вотирование бюджета служит вы­ражением доверия правительству со стороны большинства чле­нов парламента, отклонение — есть наиболее резкое выражение недоверия парламента кабинету. Большинство бюджетных пра­вил поэтому носят характер чисто политический.

Бюджетная практика развитых стран в XX в., особенно СССР и Российской Федерации, не только подтверждает пра­вильность выводов относительно политической природы бюдже­та, но и привносит новые существенные моменты, усиливающие политический характер бюджета.

В России порядок становления «государственной росписи» или «сметы доходов и расходов» ведет свое начало с 1863 г. До этого времени бюджетного права в России не существовало, так как бюджетная практика отрицала все его принципы. В 1860 г. был учрежден Государственный банк. Единственным распоряди­телем бюджета стал министр финансов. Для всеобщего сведения стала публиковаться «роспись доходов и расходов».

Реформы 60-х гг. способствовали развитию российского бюджетного законодательства. Учрежденная в 1906 г. I Государ­ственная Дума наряду с реформированным Государственным советом, созданным в 1810 г., была привлечена к рассмотрению государственного бюджета. С изданием «Правил (8 марта 1906 г.) о порядке рассмотрения государственной росписи доходов и расходов» в России возникает бюджетное право как таковое.

После Февральской революции при Временном правительст­ве расходы производились на основании отдельных кредитов. До середины 1918 г. продолжали действовать кредиты, ассигно­ванные по сметам 1917 г. (Подробнее об этом см. в главе «Фи­нансовое право».)

Буквально с первых дней 1918 г. подготовка бюджета была признана срочной задачей, и 28 января 1918 г. был издан пер­вый нормативный акт советского бюджетного права — Правила составления, рассмотрения и утверждения смет на январь — июль 1918 г. В соответствии с ним был составлен первый совет­ский бюджет на январь — июль 1918 г., утвержденный СНК 11 июля 1918 г. Он положил начало формированию системы полугодовых бюджетов, действовавших в течение 1918 — 1919 гг. В 1920 — 1921 гг. правительство вернулось к годовым бюджетам.

Основы бюджетного устройства государства были сформули­рованы в Конституции РСФСР 1918 г., в которой раздел 5-й так и назывался «Бюджетное право».

«Конституция 1918 г. установила федеративное устройство РСФСР. Принцип централизации всех финансов выразился в установлении единства государственного бюджета и всей финансовой системы Российской Феде­рации, включении государственных доходов и расходов в общегосударст­венный бюджет.

Финансовая политика Российской Социалистической Федеративной Советской Республики в настоящий переходный момент диктатуры тру­дящихся способствует основной цели экспроприации буржуазии и подготовления условий для всеобщего равенства граждан республики в области производства и распределения богатств. В этих целях она ставит себе задачей предоставить в распоряжение органов Советской власти все не­обходимые средства для удовлетворения местных и общегосударственных нужд Советской Республики, не останавливаясь перед вторжением в пра­во частной собственности.

Государственные доходы и расходы Российской Социалистической Фе­деративной Советской Республики объединяются в общегосударственном бюджете.

Всероссийский съезд Советов или Всероссийский Центральный Испол­нительный Комитет Советов определяют, какие виды доходов и сборов входят в общегосударственный бюджет и какие поступают в распоряже­ние местных Советов, а равно устанавливают пределы обложения.

Советы устанавливают обложение налогами и сборами исключитель­но на нужды местного хозяйства. Потребности общегосударственные удовлетворяются за счет средств, отпускаемых из государственного ка­значейства.

Ни один расход из средств государственного казначейства не может быть произведен без установления на него кредита в росписи государст­венных доходов и расходов или путем издания особого постановления цен­тральной власти.

На удовлетворение потребностей, имеющих общегосударственное зна­чение, в распоряжение местных Советов предоставляются подлежащими народными комиссариатами необходимые кредиты из государственного казначейства.

Все предоставленные Советам кредиты из средств государственного казначейства, а равно кредиты, утвержденные по сметам на местные ну­жды, расходуются ими в пределах сметных подразделений (параграфы и статьи) по прямому назначению и не могут быть обращаемы на удовлетво­рение каких-либо других потребностей без особого постановления Всероссий­ского Центрального Исполнительного Комитета Советов и Совета Народ­ных Комиссаров.

Местные Советы составляют полугодовые и годовые сметы доходов и расходов на местные нужды. Сметы сельских и волостных Советов и Со­ветов городов, участвующих в уездных съездах Советов, а также сметы уездных органов Советской власти утверждаются соответственно гу­бернскими и областными съездами Советов или их исполнительными ко­митетами; сметы городских, губернских и областных органов Советской власти утверждаются Всероссийским Центральным Исполнительным Ко­митетом Советов и Советом Народных Комиссаров.

На расходы, не предусмотренные сметами, а также в случае недос­таточности сметных назначений дополнительные кредиты Советы ис­прашивают у подлежащих народных комиссаров.

В случае недостаточности местных средств для удовлетворения ме­стных потребностей необходимые для покрытия неотложных расходов по­собия или ссуды из средств государственного казначейства местным Со­ветам разрешаются Всероссийским Центральным Исполнительным Коми­тетом Советов и Советом Народных Комиссаров».

Бюджеты в условиях «военного коммунизма» не имели ре­ального значения. Реальными были ежемесячные планы распре­деления эмиссии. В условиях обесценения советских денежных знаков бюджета носили характер невыполнявшихся планов. К концу 1920 г. денежный бюджет стал отмирать. Планировался переход к материальному нетто-бюджету.

В 1921 г. с переходом к новой экономической политике Дек­ретом ВЦИК о мерах по упорядочению финансового хозяйства от 10 октября 1921 г. бюджет был восстановлен в своих правах. Самым крупным успехом этого курса была финансовая рефор­ма. К концу 1921 г. состояние финансов было катастрофиче­ским. За счет невиданной эмиссии денежное обращение в стра­не увеличилось по сравнению с предвоенным в 127 раз, стои­мость рубля упала в 5600 раз. Регионы России стали печатать собственные деньги. Так, на севере России деньги печатали на обороте винных этикеток. Денежная реформа стало острой не­обходимостью. Должность наркома финансов занимал в это время Г. Сокольников, который привлек к работе опытных «буржуазных» специалистов», в том числе Л. Юровского и Н. Кутлера — одного из помощников С. Витте по проведению денежной реформы в России в начале века.

В ходе денежной реформы был восстановлен Государствен­ный банк, появились кооперативные банки, кредитные и стра­ховые товарищества, частные банки на концессионной основе. Восстанавливалась система налогов, пошлин и платежей за пользование транспортом, средствами связи, государственными фондами. В оборот была введена устойчивая валюта-червонец. Все остальные суррогатные деньги были объявлены утративши­ми силу. В 1925 г. продналог был заменен денежным налогом. Деньги в России вновь стали товаром. По мере стабилизации валюты и укрепления государственных финансов происходил постепенный переход сначала к месячным бюджетным планам (с мая 1922 г.), а затем (с конца 1923-1924 гг.) — к твердым квартальным планам и в 1924—1925 гг. — к твердому годовому отчету. После проведения денежной реформы 1922—1924гг. бюджет приобретает значение твердого и реального финансо­вого плана.

С образованием в 1922 г. СССР и выходом в 1924 г. Консти­туции СССР были внесены изменения в бюджетную систему. Был образован государственный бюджет СССР, в который во­шли государственные бюджеты социалистических республик, составляющих СССР. На союзный бюджет было возложено финансовое обеспечение общесоюзных нужд и мероприятий, глав­ным образом в области хозяйственного и культурного строи­тельства оборонного значения.

В начале XX в. был поставлен вопрос о единстве бюджета как общем и основном требовании, предъявляемом к бюджету. Это требование закономерно сформулировалось в результате всего предшествовавшего развития финансового хозяйства. И в то же время данная централизация бюджетной системы была вызвана тяжелой экономической и политической ситуацией в стране.

К концу XX в. принцип единства бюджета в развитых странах нашел свою реализацию в консолидированном бюджете. В СССР единство бюджета было обеспечено централизованной системой хозяйствования. Российская Федерация, столкнувшись с пробле­мой дефицита государственного бюджета, в 90-е гг. перешла к разработке и утверждению консолидированного бюджета. Консо­лидированный бюджет Российской Федерации в соответствии со ст. 15 Бюджетного кодекса РФ включает федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов Федерации. Консолиди­рованный бюджет субъекта Федерации состоит из бюджета му­ниципальных образований, находящихся на его территории.

Понятие консолидированный бюджет было введено в Законе РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного про­цесса в РСФСР» от 10 октября 1991 г. в связи с упразднением го­сударственного бюджета РФ, который включал все звенья бюд­жетной системы России.

Консолидированные бюджеты Российской Федерации и ее субъектов не рассматриваются и не утверждаются законодатель­ными (представительными) органами власти всех уровней. Эти бюджеты прежде всего являются статистическим сводом бюд­жетных показателей, которые характеризуют суммированные показатели по доходам и расходам, источникам поступления средств и направлением их использования по территории Рос­сийской Федерации в целом и отдельных ее субъектов.

По отношению к государственному бюджету теория предъ­являла ряд других требований: бюджет должен быть публичным, т. е. должен быть составлен таким образом, чтобы каждый член общества мог понимать его язык и его цифры, за которыми всегда скрываются живые отношения.

Министр финансов (1892-1903 гг.), председатель Комитета министров (1903—1906 гг.) граф С.Ю. Витте

С.Ю. Витте писал, что «требование гласности бюджета выте­кает из понятия бюджета как финансового закона, обязатель­ного к выполнению. Кроме того, только путем гласного ведения финансового хозяйства, с соблюдением полной ясности и точ­ности в бюджетном деле, государство может рассчитывать на упрочение своего кредита, основанного всецело на доверии к государственным финансам страны. Поэтому все современные государства публикуют свои госу­дарственные росписи во всеобщее сведение».

Кроме того, следует назвать еще одно свойство бюджета — специали­зацию. Бюджетные росписи должны подразделяться на категории, главы, параграфы и статьи.

Как видно из сказанного, госу­дарственный бюджет представляет собой сложное явление. Он одно­временно касается и экономики, и финансов, и права, и политики. Эта многосторонность бюджета обуслов­ливалась трудностью исследования государственного бюджетного уст­ройства и установления самого поня­тия «бюджет». Безусловно, бюджет — более широкое понятие, и его нель­зя сводить только к росписи. Рос­пись относится к бюджету, как часть к общему. В этом смысле роспись есть только приложение бюджетного закона к данному конкретному случаю. Бюджет определяет общие нормы составле­ния и утверждения финансового плана, а роспись представляет собой финансовый план на данный период.

Подчеркивая плановый признак бюджета, исследователи определяли его как финансовый или хозяйственный план госу­дарства. Заслуга немецкого финансиста Шанца заключается в том, что он первый отметил плановую природу бюджета. В сво­ей конструкции Шанц не только показал значение баланса (бюджета), но и дал картину самого бюджетного процесса. Тож­дественность бюджета и хозяйственного плана встречается и у российских ученых — И.Х. Озерова, М.Д. Загряцкова и др.

От односторонних определений бюджета финансовая наука переходит к определениям, отражающим многофункциональ­ность бюджета. Этой стороне уделяли внимание русские совет­ские теоретики финансов 20-х гг.: М.И. Боголепов, И. Болдырев, Д. Боголепов и др. По мнению М.И. Боголепова, «в области го­сударственного хозяйства под бюджетом понимают, прежде всего, совокупность доходов и расходов в течение определен­ного периода времени; во-вторых, выраженный в цифрах план ведения государственного хозяйства, установленный на пред­стоящий бюджетный период, и закон, на основании которого собираются доходы и производятся расходы».

В «Финансовой энциклопедии», изданной в Москве в 1924 г., бюджет определяется как «утвержденное в законода­тельном порядке общее предположительное исчисление в при­нятой денежной единице предстоящих в определенном периоде времени государственных расходов и ожидаемых для покрытия их доходов с подведением баланса. Государственный бюджет — государственная роспись доходов и расходов».

В учебниках экономической теории конца XX в. бюджет в основном определялся как роспись доходов и расходов государ­ства, а некоторые вовсе не дают его определения, ограничиваясь констатацией, что «центральное место в системе государствен­ных финансов занимает государственный бюджет».

Современная финансовая наука не привнесла ничего но­вого в понимание бюджета. Содержание бюджета как эконо­мической категории везде сводится к тому, что «государствен­ный бюджет выражает финансовые отношения, связанные с образованием и использованием центрального фонда денежных ресурсов страны».