2
Поясним последний тезис. В демократическом государстве право воспринимается как «результирующий» вектор интересов социально-экономических макрогрупп в связи с регулированием данного вида общественных отношений. Для финансового права участие широких слоев общественности и деловых кругов в подготовке законопроекта и его продвижении тем более необходимо, поскольку финансово-правовое регулирование затрагивает имущественные интересы практически всех групп населения. Как следствие, парламентские дебаты по поводу принятия финансового закона должна предварять серия интенсивных консультаций с руководством различных общественно-политических организаций, представителями деловых кругов, профсоюзов и т. д. в целях достижения согласованной позиции по важнейшим вопросам финансовой политики.
Таким образом, необходимым и достаточным условием для осуществления эффективного финансово-правового регулирования является принятие такой юридической нормы, которая была бы и легальна, т. е. принята в соответствии с действующей законодательной процедурой, и легитимна, т. е. получила бы поддержку важнейших социально-экономических групп. Без такой поддержки принимаемые акты финансового законодательства окажутся малоэффективными по ряду причин. Во-первых, будут предприниматься многочисленные попытки пересмотреть правовую норму через реализацию права законодательной инициативы, что повлечет за собой неустойчивость нормативной базы, регулирующей публичные финансы. Во-вторых, следует ожидать учащения случаев нарушения правопорядка в сфере публичных финансов: уклонение от налогообложения, неисполнение требования репатриации валютной выручки и т. д. Наконец, «навязанный» публичной властью финансовый закон, противоречащий основным объективным потребностям социально-экономического развития, может вызвать заметное снижение деловой активности в стране вследствие неэффективности предпринимательства в заданных параметрах финансового регулирования. Одним из наиболее частых следствий замирания деловой активности становится бегство капитала за границу. Неконтролируемое бегство капитала угрожает экономической безопасности государства и может привести к необратимым негативным процессам в финансово-кредитной сфере.
Финансовая политика должна придерживаться «золотой середины» между интересами государства и частного предпринимательства. Правительству необходимо понимать, что финансовая политика, ведущая к замиранию деловой активности в стране, оборачивается значительным сокращением налоговой базы, а следовательно, резким уменьшением публичных доходов. Поэтому в последнее время в инструментарии финансового права наряду с традиционным для публичного права императивным регулированием появляются приемы диспозитивного регулирования. Отдельные проявления этой тенденции западного финансового права встречаются и в российском законодательстве. Так, например, в соответствии со статьей 123 Таможенного кодекса РФ таможенная пошлина, НДС, акцизы и иные таможенные платежи могут уплачиваться по выбору плательщика (декларанта) в российских рублях или любой иностранной валюте, котируемой Центральным банком РФ. На первый взгляд такая норма противоречит фискальному принципу налоговой и таможенной политики, поскольку, предоставляя налогоплательщику право выбора валюты платежа, ставит его интересы выше интересов казны. Но так дело обстоит только на первый взгляд. В действительности же государство, наделяя участника внешнеэкономической деятельности правом уплаты налогов в выгодной для него валюте, создает благоприятные условия для развития бизнеса, что, в свою очередь, ведет к увеличению налоговой базы при уплате налога на прибыль.
Основными каналами воздействия частного капитала на формирование финансовой политики являются разнообразные предпринимательские союзы и ассоциации, торгово-промышленные палаты, каналы лоббирования частных интересов в представительных органах государственной власти.
2. Законодательное оформление важнейших решений в области публичных финансов. То обстоятельство, что мобилизация финансовых ресурсов в публичных интересах, как правило, сопряжена с изъятием денежных средств, находящихся в частной собственности граждан, и переводом их в доход государственного бюджета, предопределяет необходимость четкого нормативно-правового регулирования публичных финансов.
Принудительное изъятие и обязательный характер налогового платежа составляют один из важнейших признаков налога. Внеэкономическое принуждение позволяет налоговой системе осуществлять крупномасштабную мобилизацию финансовых ресурсов. Именно этот признак обусловливает обязательное оформление налогообложения. Как известно, конституция, закрепляя гарантии права частной собственности, допускает принудительное (вопреки воле собственника) изъятие собственности через принятие соответствующего закона или по решению суда. Таким образом, только через принятие соответствующего налогового закона можно обязать налогоплательщика перечислять часть своего дохода (имущества) в доход государства, не нарушая при этом конституционных гарантий неприкосновенности права частной собственности.
Кроме того, облекая решения по налогообложению и по иным вопросам публичных финансов в форму закона, государственная власть пресекает попытки обсуждения налоговых и иных финансовых актов на предмет их целесообразности, поскольку режим законности, являющийся одним из столпов демократического строя, предполагает безусловное исполнение принятых законов [6] . Для граждан, принадлежащих к различным общественно-политическим организациям, внесения изменений и дополнений в текст финансового закона либо требовать его отмены. При этом до тех пор, пока финансово-правовая норма не будет изменена или отменена, налогоплательщик или иное лицо, обязанное по финансовому праву, должны неукоснительно ее выполнять.
Применение на практике принципа законодательного оформления решений в области публичных финансов выявляет один из наиболее существенных его недостатков – невысокую оперативность (законодательного) регулирования публичных финансов, значительное снижение маневренности финансовой политики, вынужденной реагировать на многочисленные обстоятельства чрезвычайного характера, которые, очевидно, невозможно заранее предусмотреть в бюджетных и иных финансовых законах.
Отмеченный недостаток может быть частично устранен, например, путем передачи парламентом своих нормотворческих полномочий в сфере публичных финансов органам исполнительной власти. Практика делегированного законодательства фактически означает урезание финансовых полномочий парламента, однако при этом де-юре она не противоречит требованию обязательного законодательного оформления финансовой нормы, поскольку сама передача правительству конкретных нормотворческих полномочий в сфере публичных финансов проводится через принятие соответствующего закона. В таком законе должен быть четко определен объем делегируемых полномочий и срок, на который они передаются.
Пример установления четких количественных рамок делегирования финансово-правовых полномочий содержится в американском законодательстве. Закон о торговле 1974 года наделяет Президента США широкими полномочиями по изменению ставок налогов, которыми облагаются ввозимые в США товары, в зависимости от состояния американской экономики. В случае существенного дефицита платежного баланса США, реальной угрозы обесценения доллара Президент США может устанавливать дополнительные пошлины на импортируемые товары в размере не более 15 %. Если же наблюдается постоянное и значительное превышение актива внешнеторгового баланса и существует серьезная угроза резкого повышения курса доллара, президент может принять меры обратного характера и снизить таможенные пошлины до 5 %. Закон ограничивает не только размер налоговых ставок, устанавливаемых в порядке делегированного законодательства, но и срок, на который президент может ввести дополнительные пошлины в целях оперативного вмешательства в сферу финансово-правового регулирования (не более 150 дней).
Определение точного объема делегируемых полномочий позволяет организовать эффективный контроль за их реализацией со стороны законодательной власти, а при необходимости – и судебных органов.
Делегирование нормативных полномочий в финансовой сфере органам исполнительной власти не является универсальной практикой. В некоторых странах законодательство запрещает передачу ряда конкретных фискальных полномочий законодательного собрания исполнительной власти. В Конституции Греции установлено (п. 4 ст. 78): «Цели налога, фискальный коэффициент, освобождение от налога или снижение налога… не могут быть предметом законодательной делегации». Встречаются случаи полного запрета практики делегированного законодательства по вопросам налогообложения (конституционный закон Швеции «Форма правления», гл. VIII, § 7).
В Российской Федерации Президент РФ, наделенный в соответствии с Конституцией РФ правом принимать указы, регулирующие отдельные сферы общественных отношений при отсутствии соответствующего закона, не раз занимался нормотворчеством в области публичных финансов. Поскольку не существует федерального закона, наделяющего главу государства полномочиями по налогообложению, его указы по учреждению федеральных налогов [7] являются принятыми с превышением полномочий и, по нашему мнению, находятся в противоречии с Конституцией, обязавшей уплачивать законом установленные налоги. Во избежание в будущем подобных юридических коллизий российскому законодателю следовало бы хорошо изучить отлаженную на Западе практику делегирования нормотворческих полномочий в сфере публичных финансов.
3. Четкость и определенность решений, принимаемых в сфере публичных финансов. Суть этого принципа взаимодействия общества и государства в сфере публичных финансов покажем на примере налогообложения. Конституционная норма, обязывающая уплачивать законом установленные налоги, предполагает, что налог будет считаться учрежденным, если законом будут определены все его основные элементы. Налоговый кодекс РФ перечисляет их (ст. 17): налогоплательщики, объект налогообложения, налоговая база, налоговый период, налоговая ставка, порядок исчисления налога, порядок и сроки уплаты налога. Неопределенность в отношении хотя бы одного элемента налога означает только одно – обязанность уплачивать такой налог будет признана неустановленной [8] .
До принятия Налогового кодекса РФ многие налоговые законы представляли собой рамочные законы, устанавливавшие самые общие начала уплаты и взимания конкретного налога. «Подробности», касающиеся порядка исчисления и уплаты налога, содержались чаще всего в инструкциях Госналогслужбы РФ (позже – Министерство по налогам и сборам). Такая практика, унаследованная еще с «советских» времен, когда механизм налогообложения устанавливался не законом, а различными инструкциями, методическими указаниями и т. п., в значительной мере урезала полномочия представительного органа. Получалось так, что налоговая обязанность фактически устанавливалась инструкциями финансовых (налоговых) органов, которые могли «поправить», «развить», «дополнить» закон, допуская при этом его искажение или вовсе наполняя его новым содержанием. Если до «перестройки», в условиях планируемой экономики подобное положение дел в финансовом законодательстве не вызывало особых проблем, то с началом экономических реформ в конце 1980-х годов все острее становился вопрос о необходимости прекращения практики «подправления» налоговых законов министерскими инструкциями. Конституция РФ 1993 года закрепила такой порядок, в соответствии с которым налоговая обязанность считается установленной, когда все ее основные элементы утверждены органом законодательной власти и оформлены соответствующим законом.
В последнее время законотворческая практика по налоговым вопросам начала впадать в другую крайность. Многие вопросы, связанные с техникой налогообложения, которые могут быть урегулированы подзаконными актами, были включены в Налоговый кодекс РФ [9] , в результате чего кодекс стал излишне громоздким, многословным во второстепенных деталях. Складывается впечатление, что законодатель таким образом попытался предусмотреть в Кодексе все возможные ситуации, которые могут встретиться в налоговой практике. Очевидно, что задача «урегулировать все и наперед» выглядит нереальной. Для того чтобы сделать Налоговый кодекс действительно основным источником налогового права, вовсе не обязательно включать в его текст все ранее существовавшие инструкции и иные подзаконные акты. Стремительно развивающаяся налоговая практика неизбежно приведет к появлению множества спорных вопросов, ответы на которые будут отсутствовать в Налоговом кодексе. В связи с этим наиболее важным представляется вопрос о том, как должны оперативно устраняться возникающие пробелы налогового законодательства. Восстановление прежней практики издания инструктивных писем, приказов Министерства финансов и налогового ведомства породит многочисленные юридические коллизии в налоговой практике. Думается, что одним из путей решения данной проблемы может стать замена финансовых органов органами правосудия при выработке толкования налоговой нормы. В тех случаях, когда на практике возникают ситуации, не предусмотренные действующим налоговым законодательством, необходимо попытаться развить норму через принятие соответствующих поправок к Налоговому кодексу, а если это не удается сделать оперативно, то перенести рассмотрение вопроса в зал судебного заседания [10] . Такой порядок восполнения пробелов в налоговом регулировании будет в большей степени соответствовать конституционным принципам защиты частной собственности, чем реанимация практики ведомственного нормотворчества по налоговым вопросам.